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2004中央預算執行和其他財政收支審計工作報告
——2005年6月28日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上 
審計署審計長 李金華
  2005年06月28日18:35 【字號 】【留言】【論壇】【打印】【關閉
  委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

  我受國務院委托,向全國人大常委會報告2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況,請予審議。

  根據《中華人民共和國審計法》和《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定,審計署對2004年度中央預算執行和其他財政收支進行了審計。按照黨的十六大、十六屆三中、四中全會精神和中央關於經濟工作的部署,今年的預算執行審計緊緊圍繞貫徹科學發展觀、加強宏觀調控、推進依法行政、維護群眾利益、促進提高財政資金使用效益開展工作,注意查處財政財務管理中存在的一些不嚴格、不規范、不合法,影響改革和經濟發展的突出問題。主要審計了財政部具體組織中央預算執行情況,國家發改委及中央其他部門預算執行情況,水利、環保、科技等專項資金管理使用情況,部分高校和醫院財務收支情況,金融資產管理公司資產負債損益情況,以及10戶中央企業原領導人員經濟責任履行情況。

  2004年,國務院及其各部門認真貫徹中央確定的各項方針政策,落實全國人大提出的要求,堅持樹立和落實科學發展觀,加強和改善宏觀調控,實施穩健的財政政策和貨幣政策,有效地促進了國民經濟快速協調健康發展。國務院各部門認真貫徹依法行政的各項部署,按照依法理財的要求,完善規章制度,增強自我約束,預算和財務管理水平不斷提高。去年中央預算執行和其他財政收支審計發現問題的整改情況是歷年來最好的。國務院高度重視,溫家寶總理多次強調有關部門單位和地方政府要認真整改,給全國人大和人民群眾一個認真負責、實事求是的答復。國務院先后兩次向全國人大常委會報告了整改落實情況。除國家體育總局動用中國奧委會資金尚未落實整改外,其他部門和地方政府根據國務院的要求,認真糾正違規行為,追究有關人員責任,並注意強化管理,堵塞漏洞,取得了明顯成效。據統計,截止2005年3月底,已上繳財政各項資金233.58億元,滯留、閑置的財政資金已按規定下撥241.05億元,已調整有關會計賬目77.54億元,各類被擠佔挪用的資金已收回7.03億元,已挽回經濟損失2.88億元,各級政府、有關主管部門和被審計單位根據審計意見完善各項制度規定87項,向司法機關和紀檢、監察部門移送各類案件線索222起,已有762人(次)受到黨紀政紀處分或被移送司法機關處理。但徹底解決財經管理中存在的問題還需要一個比較長的過程,需要各方面的共同努力。這次審計發現中央預算執行和其他財政收支中仍存在一些問題。

  一、中央預算管理中存在的主要問題

  審計結果表明,2004年度中央預算管理總的情況是好的,但仍存在一些問題,主要集中在體制不夠完善、制度不夠健全、分配行為不夠規范等方面。

  (一)中央部門人均基本支出水平差距較大。基本支出包括人員支出和日常公用支出。各部門由於職責、任務及工作量不同,基本支出水平客觀上存在一定差異,但這種差異應控制在合理的范圍內。目前,雖然財政部對部分部門的部分項目實行了定員定額管理,但歷史原因形成的部門之間佔有資源的不平衡,導致基本支出水平出現了不合理差異。據對45個中央部門2004年決算抽查,基本支出人均水平高低相差10倍以上。財政部要採取切實措施,逐年加以解決。

  (二)人民銀行、國家廣電總局的收支未完全納入中央預算。目前,財政部對人民銀行的預算管理採取核定基本支出、項目支出、其他支出指標,由其在收入中直接坐支的辦法,導致人民銀行的財務收支均未在中央預算收支中體現,且人均基本支出水平過高,既影響中央預算的完整,也不利於人大、政府的監督和管理。

  目前,財政部對國家廣電總局所屬的中央電視台、中央人民廣播電台實行預算包干的辦法,其廣告收入作為事業收入,免繳所得稅,並分別按13%和10%的比例上繳廣電總局。這種做法不利於加強財政預算管理。

  對以上問題,財政部應採取措施,盡快加以規范。

  (三)有的中央本級支出預算與補助地方支出預算劃轉不規范。2004年,財政部在預算執行中將中央本級支出預算99.47億元劃轉為補助地方支出,將補助地方支出預算26.67億元劃轉為中央本級支出。出現這種情況,既有某些政策規定與預算管理制度不相符合的原因,也與年初預算未能細化到部門和項目有關。財政部應通過進一步細化預算等辦法加以解決。

  (四)未完全將公有住房出售收入統籌用於職工住房補貼。2004年,財政部在中央和國家機關公有住房出售收入結存資金達82.1億元的情況下,在預算內安排中央部門單位住房補貼支出30億元,不符合國家關於向職工發放購房補貼,應首先使用本單位公有住房出售收入等形成的住房基金的規定。財政部應會同有關部門完善政策,改進分配方法。

  (五)《中共中央國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》要求在2004年開始實施的“優質糧產業工程”、“動物防疫體系工程”,國家發改委在年底才下達國債投資計劃。

  抽查了國家發改委等部門2003年至2004年下達的縣際和農村公路改造工程,發現安徽、陝西、貴州、河南、廣東、四川、江西、山西、新疆9省124個項目,以縣際和農村公路改造、扶貧公路、旅游公路等多種名義重復申報,或多報建設規模等,獲取中央補助資金13.2億元。國家發改委要結合推進投資體制改革,逐步加以解決和改進。

  (六)有的基本建設項目安排不完全符合相關政策目標的要求。2004年國家發改委在“中西部地區基層司法所”4億元投資中,對非中西部省份安排299個項目2 048萬元。對以上問題,國家發改委要認真總結經驗教訓,把相關工作做得更扎實、細致。

  (七)2004年,國家發改委在安排中央預算內投資304.5億元時直接預留74.8億元。在審批下達的229.7億元中,含有可研報告尚未批復和“打捆”項目40.3億元、4個部門未細化的投資15.1億元,實際年初落實到項目的資金雖有提高,但還未達到75%的要求。另外,在安排國債投資1 480億元時,有38%的國債投資直到第四季度才下達計劃,造成13%的國債資金財政部第二年才下撥。

  (八)2003年8月和2004年4月,國家發改委批准國家糧食局科學研究院科研樓項目立項、初步設計,其中包括所屬國家投資項目評審中心辦公用房2896平方米,安排中央基本建設預算資金6 000萬元。

  從審計情況看,中央預算管理中存在上述問題的原因是多方面的,既有長期積累形成的體制機制方面的根源,也有管理不到位、制度不落實等方面的因素。雖然近年來積極推進財政管理體制改革和投資體制改革,並取得了顯著成效,但科學規范的財政管理和投資管理機制尚未建立起來,預算分配還缺乏科學的標准,事責不清,透明度不高的問題仍然存在,部分資源配置和項目管理還缺乏公平和效率。這些問題需要通過不斷深化改革、加強管理,逐步加以解決。

  二、中央部門預算執行中存在的主要問題

  審計38個中央部門2004年度預算執行情況,查出的主要問題是虛報多領預算資金、轉移挪用或擠佔財政資金、私設賬外賬和“小金庫”以及部分資金使用效益不高等。這次審計查出各類違規問題金額90.6億元,佔審計資金總額的6%。這些問題,有些是部門自身存在的,有些是下屬單位的。

  (一)12個部門存在預算編報不真實的問題。一些部門的下屬單位通過多報人員、虛列項目、重復申報、隨意調高預算標准、夾帶非預算撥款單位等方式,虛報多領預算資金4.91億元。

  (二)26個部門違規轉移挪用財政性資金10.75億元。14個部門向下屬單位或相關單位轉移財政性資金9.35億元,其中有些資金被用於不符合規定范圍的財務支出。如2003年至2004年,國家體育總局決定,由體育彩票管理中心向所辦的兩家公司支付體育彩票發行費,用於彩票印制、發行,但支付的發行費超過實際需要,在扣除全部成本費用后,兩公司獲利高達5.58億元。經體育總局批准,兩公司已支出1.3億元購買綜合樓擬部分用於出租,按投資額125%的比例向體育彩票管理中心、各省(區、市)體育局等投資單位分配2003年現金股利3 750萬元﹔另提取個人獎酬金1.31億元。在彩票印制過程中,體育彩票管理中心負責人還弄虛作假,指定所辦公司將代理進口電腦彩票專用熱敏紙業務,委托給不具有進出口經營權的私營企業,人為增加環節,轉手高價採購,致使彩票發行費在2003年2月至2005年1月流失2 341萬元。

  此外,還有19個部門或其下屬單位隱瞞截留財政資金和其他收入,設置賬外賬、“小金庫”共3.5億元,主要用於發放福利補貼及其他不合理開支。

  (三)31個部門擠佔具有專項用途的資金21.42億元,主要用於對外投資、彌補經費不足和發放福利等。

  (四)3個部門違反規定擅自建設辦公樓和培訓中心。2002年,國土資源部未報經國務院批准,自行立項建設投資規模2.4億元(全部為自籌資金)的航遙大廈,目前已完成投資6 760萬元。2003年,民航總局所屬空中交通管理局為回避審批,假借所辦公司的名義,挪用資金2.1億元購買位於北京市朝陽區的銀通大廈,然后又以年租金1 350萬元向該公司“租賃”此大廈作為辦公樓。2003年至2004年,國家旅游局採取化整為零的辦法,在河北涿州違規建設旅游管理干部學院分院和后勤基地,佔地168畝、投資規模5 600萬元。

  (五)有些部門年初預算未全部落實到具體項目,造成資金滯留閑置,影響使用效益。2004年3月,科技部在部門預算中安排科技專項資金76億元,年初落實到具體單位和項目的僅18億元,佔24%﹔12月25日以后撥付的資金達19億元。截止2004年底,11個部門單位累計滯留閑置財政資金137億元。

  (六)截止2004年8月,國家物資儲備局尚有1994年以前累計借出的各類儲備物資14億多元未收回,部分已經損失。截止2004年末,國家累計撥付中藥材儲備資金2.66億元中,有2.27億元基本形成損失或被擠佔挪用。

  根據全國人大常委會和國務院的要求,審計署還對21個部門2004年度決算(草案)進行了審計。總的看,各部門決算(草案)基本反映了當年預算收支活動和事業發展狀況,但有些部門仍存在編報不夠真實、規范的問題,主要是隱匿收入和結余、漏計少計資產、漏匯少匯資金等,涉及金額30.86億元。對這些問題,審計長將簽署意見,要求予以糾正。

  從今年部門預算執行審計情況看,以往存在的許多問題雖然得到糾正和改進,但仍存在一些不容忽視的問題,有些手段更加隱蔽,有的部門利用職權通過下屬單位或相關單位掩蓋違法違規事實。這些現象反映出,部門預算管理還不夠嚴格、規范,有些單位領導依法行政意識不強,財經法紀觀念比較淡薄,對財政財務管理不夠重視,不夠嚴格﹔部門權力還沒有得到有效制約,制度和管理上還存在一些漏洞,使少數單位和個人得以利用資金分配和管理權力,謀取不正當利益﹔責任追究制度還沒有完全落實,對已發現的問題有的整改不徹底,有些問題沒有從管理上和制度上研究解決,應引起高度重視。

  三、專項審計和審計調查發現的主要問題

  2004年,圍繞加強宏觀調控,維護群眾根本利益,提高財政資金使用效益,審計署統一組織對部分高校和醫院財務收支、科技經費、水利建設資金、重點流域水污染防治資金、退牧還草項目、縣鄉公路改造工程以及糧食風險基金、關閉破產企業補助資金進行了專項審計和審計調查。發現的主要問題是:有些資金管理不嚴,使用不合規,影響相關政策目標的實現﹔有的項目進展緩慢,資金使用效益不高﹔有些方面政策落實不到位,損害群眾切身利益的問題依然存在。

  (一)審計和調查18所中央部屬高校2003年度財務收支情況表明,近年來教育部等部門及各高校認真貫徹教育法,不斷加大教育投入,推進高校改革,高等教育呈現出快速發展的勢頭。但違規和不規范收費仍然存在,基本建設負債增長較快,有些院校財務管理比較混亂。2003年這18所高校收取未經批准的進修費、MBA學費等64 427萬元,國家明令禁止的費用6 010萬元,自行設立輔修費、旁聽費等7 351萬元,超標准、超范圍收費的學費、住宿費等5 219萬元,強制收取服務性、代辦性收費3 284萬元,重修費、專升本學費等554萬元,共計8.68億元,比上年增長32%,佔當年全部收費的14.5%。從審計情況分析,部分高校在招生入學這一環節中違規和不規范收費的現象尤為嚴重。

  不少高校大規模進行基本建設,造成債務負擔沉重。截止2003年末,18所高校債務總額72.75億元,比2002年增長45%。其中基本建設形成的債務佔82%。

  審計還發現14所高校未將科研收入、收費、投資收益等6.16億元作為收入管理,有的甚至滯留在所屬單位坐收坐支。有些科研課題經費管理不規范,截止2003年末,13所高校有17397個科研課題已結題但未按規定結賬,結存資金3.69億元仍分散滯留在已結題項目,未發揮效益。部分校辦企業管理不嚴,違法違規問題較為嚴重。如清華大學所屬北京清華陽光能源開發有限責任公司原總經理在1995年至2003年3月間,授意公司財務人員隱瞞銷售收入,私設“小金庫”2 138萬元,並以發放獎金、對外投資和支付合作方紅利等名義支取大量現金。

  (二)審計和調查衛生部及北京市所屬10家醫院2003年度財務收支及相關藥品、醫療器械購銷情況表明,各醫院努力克服“非典”疫情帶來的影響,積極改善財務狀況,基本保証了醫療事業發展的需要,但群眾看病貴的問題尚未得到妥善解決。這10家醫院2003年平均每門診人次收費307元,比上年增長8.8%﹔每病床日平均收費1 006元,增長10.9%。造成這一問題的主要原因:

  一是一些醫藥生產企業虛報成本,造成一些藥價虛高。按現行規定,政府定價藥品的零售價由有關部門以生產企業申報的成本為基礎,按規定比率加價核定。但隨機抽查5家藥廠的46種藥品,有34種制造成本申報不實,平均虛報1倍多。隨機抽查10家醫院2003年銷售給患者的105種藥品發現,因企業虛報其中一些藥品的生產成本導致患者多負擔1 052萬元,佔醫院實際收費3 744萬元的28%。

  二是醫藥流通環節層層加價,牟取暴利。抽查6類35種進口一次性醫療器械,最終賣給醫院的價格平均為報關價的3.34倍。例如用於心臟手術的某規格球囊,報關價為每個496元,一級代理商批發給二級代理商時達到3 600元,二級代理商再轉手賣給醫院時驟升到7 000元,兩次倒手加價13倍多。

  三是醫院採購中收取折扣、回扣現象比較普遍,直接或間接加重患者負擔。據查,2001年以來10家醫院收取藥品和醫療器械廠商等支付的各類折扣、回扣等約3億元。由於醫院未將這部分資金用以抵消藥品和醫療器械售價,而是大部分作為醫院盈利或用於購置設備等支出,最終還是增加了患者的負擔。除醫院外,有關個人索取和收受回扣的現象也屢禁不止。

  四是有些醫院違規收費,增加了群眾醫療費用負擔。審計抽查10家醫院2003年至2004年8月的部分醫療收費項目,發現違規向患者多收費1 127萬元。其中,醫療檢查多收費825萬元,藥品多收費302萬元。

  (三)審計科技部、中國科學院、國家自然科學基金委員會及45個下屬單位,並延伸審計其他9個科研單位的科技經費管理使用情況表明,隨著科技體制改革的不斷深化,國家財政加大了對科技的投入,科研機構整體實力得到增強,但科技經費管理和使用方面還存在一些問題。

  一是轉移和擠佔挪用科技經費問題較為突出。2個部門、45個科研單位轉移、擠佔挪用科技經費等6.69億元,主要用於基本建設、對外投資、人員經費等。其中13個單位將3.27億元科技資金等違規出借、對外投資和投入股市,有的難以收回。1998年,科技部原中國生物工程開發中心項目管理不規范,使用科研經費800萬元,與民營企業共同開辦公司,目前該公司已累計虧損1 760萬元。

  二是有些課題和項目預決算編制不真實,科研成本核算不規范。13個單位虛編課題預算等3.63億元﹔16個單位虛報課題和項目支出決算1.3億元﹔20個單位對已完成課題不按規定結轉結余經費2.09億元。

  (四)審計和調查水利部及長江水利委員會等7個流域機構和湖南、湖北等15個省(區、市)水利建設資金管理使用情況,審計資金總額716.46億元,佔同期全國水利建設總投資的77%﹔查出滯留資金35億元、其他違規金額近14億元,佔審計資金總額的7%。審計情況表明,在黨中央、國務院的高度重視下,水利建設投入大幅增加,大江大河的防洪抗旱能力明顯增強。但部分項目建設效果較差,違規佔地等侵害農民利益的問題比較突出。

  一是有三分之一的項目未按期建成,有些項目存在質量隱患。審計抽查354個項目,其中有109個未按計劃建成﹔有21個存在嚴重質量缺陷。山西省2003年應完工的20座病險水庫加固工程,因地方配套資金不到位,實際僅完成8座,而且其中7座未達到設計要求,難以實現防洪供水等預期目標。

  二是部分水利建設資金被滯留、擠佔挪用和損失浪費。審計發現,截止2003年底,水利部及7個流域機構滯留資金13.85億元,15個省級水利機構滯留資金22億元,兩項合計佔當年水利建設資金總額的11%。黃河下游治理、懷洪新河續建工程等10個水利項目共結存閑置中央水利建設資金24億元,部分資金閑置長達5年,投資效益難以發揮。1998年至2003年,陝西省財稅部門從籌集的水利基金中提取業務費1.22億元,佔全省同期征收水利基金總額的10%,大多用於發放職工補貼、獎金。

  三是違規征地、拖欠工程款和農民征地補償款問題嚴重。審計抽查186個項目,有25個項目違規征地28.7萬畝,有9個項目拖欠征地補償款和農民工工資3.71億元。一些工程向農民支付的土地補償、安置補助、地上附著物和青苗補償費用等,明顯低於規定的標准。一些地方在工程建設中還違規讓農民無償投勞以抵頂地方政府應配套資金。如淮河干流陳族灣大港口圩區治理工程概算總投資2.13億元,中央與省級資金全部到位,而市縣配套的1 070萬元,全部讓農民無償出工抵頂。

  (五)太湖、淮河、海河、遼河重點流域水污染防治資金審計情況。“十五”期間,國家為造福於民,加大了“三河一湖”水污染防治工作力度,共安排1460個項目,計劃總投資1 076億元。這次審計查出違規問題金額23.68億元,佔審計資金總額的6%。突出問題是,一些地方水污染防治項目建設進展緩慢,如無改進將難以如期發揮效益。截止2003年底,審計的12個省(區、市)856個項目中有425個未開工,佔49%。河北、安徽、內蒙古、山西、吉林5省(區)的投資完成率均低於15%。12個省有15.66億元重點流域水污染防治資金被擠佔挪用於其他工程、辦企業、出借或建房買車等,影響項目建設。抽查78個已建成的污水處理廠,有60個因配套建設滯后或運行資金不足,不能滿負荷運轉,污水處理能力閑置﹔有9個處理后的污水長期不達標。

  (六)16個省(區、市)縣際和農村公路改造工程審計調查情況。縣際和農村公路改造是黨和政府為促進農村社會經濟發展,改善農業基礎條件而採取的具體措施。審計調查發現,部分地方將國道、省道項目納入農村公路改造范圍,如新疆、貴州、四川、山西、安徽5省(區)將中央補助資金41.02億元用於9千多公裡國道和省道改造。調查還發現,工程建設中,拖欠工程款和征地補償費,損害群眾利益的問題比較突出,一些地方政府未按規定向農民支付征地補償費用。部分省(區)在公路建設中超越自身承受能力,大量向銀行借款,還本付息困難。

  除以上各項外,2004年審計署還組織對5省(區)退牧還草項目、8省(區)糧食風險基金、7省(區)88戶關閉破產企業中央補助資金的管理使用情況等進行了審計調查,發現的突出問題是:有的退牧還草項目建設內容安排不盡合理,投資效益不高﹔有的補助飼料糧發放不及時,損害農牧民利益。一些地方糧食儲備制度落實不到位,糧食儲備嚴重不足﹔糧食企業財務挂賬消化緩慢,挂賬數額居高不下。國家關於關閉破產企業的政策措施在一些地方未完全落實到位,一些已實施關閉破產的煤礦和有色金屬礦山企業仍在繼續開採,存在嚴重的安全隱患﹔部分關閉破產企業職工安置不到位,社會職能未按規定移交。

  四、金融資產管理公司審計發現的主要問題

  2004年,審計署統一組織對中國華融、長城、東方、信達4家資產管理公司及其各分支機構的資產負債損益情況進行了審計,共抽查這些資產管理公司收購的金融不良資產5 544億元,佔其收購總額的39%。總的看,資產管理公司在促進盤活銀行不良資產,防范和化解金融風險方面發揮了積極作用,但也存在一些違法違規和經營管理不規范的問題。據有關資料統計,截止2004年末,4家資產管理公司累計處置不良資產6 750億元,處置進度為53.9%﹔累計回收現金1 370億元,現金回收率為20.2%。此次審計共查出各類違規、管理不規范問題和案件線索金額715.49億元,佔審計抽查金額的13%。

  (一)違規剝離和收購不良資產。一些商業銀行和資產管理公司在剝離和收購不良貸款過程中,審查把關不嚴,致使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產管理公司,不僅造成相當一部分金融債權難以落實,而且由於對不良貸款形成的原因、責任未予追究,掩蓋了貸款過程中的一些違規問題和金融犯罪案件。這次審計共發現不良資產剝離環節違規和不規范問題169.18億元。4家商業銀行借剝離不良貸款之機,掩蓋以前年度違規經營問題,轉嫁經營損失21.21億元。如2000年6月中國工商銀行要求廣東省分行等發放3.28億元貸款,用於置換其銀城、銀海、萬利、北疆等4家投資基金形成的損失,然后將貸款本息作為不良資產剝離給華融資產管理公司廣州、沈陽和哈爾濱辦事處。違規剝離還造成國有資產流失,有關人員借機弄虛作假,牟取私利。2000年6月,中國建設銀行湖北省棗陽支行在時任行長、副行長的操縱下,與當地政府、法院聯手,編制虛假的貸款資料,將不符合剝離條件的29戶企業貸款本息1 844萬元作為呆賬違規剝離。對其中的18戶企業,棗陽市法院出具了虛假的終結執行民事裁定書,這些裁定書全部由建行棗陽支行制作,法院蓋章,案號、時間、內容均系偽造﹔對另11戶企業,棗陽市政府出具了虛假關閉批復等,建行棗陽支行的債權確認書也均系偽造。在這29戶企業貸款剝離前后,建行棗陽支行從中收回現金及實物資產720多萬元,其中690萬元隱匿賬外,有502萬元被轉至個人名下。

  (二)違規低價處置不良資產。一些資產管理公司在不良資產處置過程中,存在違反程序、弄虛作假、暗箱操作的現象,致使部分資產被低價處置,造成國有資產不同程度的流失。本次審計共發現資產處置過程中違規和不規范問題272.15億元。主要表現在,評估、拍賣環節管理不嚴,走過場,有的甚至虛假操作,故意低價處置。如2001年12月,信達資產管理公司長沙辦事處在處置位於廣東省南海市的130畝土地資產時,先收取南海裕東龍有限公司的價款,然后才進行評估、發布處置公告和舉行拍賣會,而南海裕東龍有限公司是唯一的競拍人。該土地基准價為每畝34萬元,拍賣評估價為每畝11.63萬元,而實際成交價每畝僅5萬元。南海裕東龍有限公司購買上述土地后,為取得抵押貸款重新委托評估,評估價為6 523萬元,是拍賣評估價的4倍多、拍賣成交價的10倍多。東方資產管理公司廣州辦事處以3.18億元價格將涉及90戶企業的44.75億元債權“打包處置”給廣東中鼎集團公司后,又受中鼎公司委托進行處置,並按處置所得金額的4.35%收取服務費,截止2004年4月底,已收取753.5萬元,該辦參與人員人均分得36萬元。審計抽查其中兩項債權發現,當時東方公司廣州辦事處均以零價格出售給中鼎公司,但轉手再處置時價格分別為7 500萬元和2 700萬元。華融資產管理公司成都辦事處原總經理在處置一項8 730萬元債權的過程中,明知該項債權已被法院拍賣並能獲得3 328萬元拍賣款,但仍以1 100萬元的低價處置給私營企業,有關人員涉嫌經濟犯罪。一些資產管理公司借處置不良資產之機,為本單位或個人謀取不正當利益。如長城資產管理公司長春辦事處組織拍賣33套抵債商品房,成交價比市價低54%,其中80%的競買人為該辦事處員工,其他也大多是職工親屬。

  審計還發現,由於地方政府、法院干預,一些地方企業通過不規范破產逃廢金融債務。如湖北省475戶地方企業因不規范破產,導致華融、長城、信達3家資產管理公司54.53億元的債權總額,隻受償1 803萬元,受償率僅為0.33%。

  (三)一些資產管理公司財務管理混亂,違規挪用資產處置回收資金為職工謀利或公款私存,造成回收資金損失﹔對抵債資產管理不嚴,大量賬外存放或違規自用。如長城資產管理公司西安辦事處2001年以來,截留處置回收資金2 093萬元,並違規佔用抵債土地,修建辦公樓和職工住宅。審計發現,東方資產管理公司2000年至2003年共向財政部虛報職工人數3983人,造成財政部多撥付人員費用1.98億元,其中僅工資就多撥1.33億元。

  五、10戶中央企業原領導人員任期經濟責任審計發現的主要問題

  2004年,受中組部、國資委委托,審計署對國家開發投資公司等10戶中央企業原領導人員任期經濟責任進行了審計。這10戶企業資產總額14 221億元,審計資金佔51%。發現的主要問題是:

  (一)損益不實問題較為突出。審計發現,有5戶企業多計利潤46億元,主要是企業領導人員考慮企業經營業績或為了完成上級的利潤考核指標,人為少計成本費用造成的﹔5戶企業少計利潤30億元,主要是多計成本費用造成的。有的企業弄虛作假,偷逃稅款或騙取財政補貼。如常州蘭翔機械總廠通過虛報下崗職工人數,累計騙取中央財政下崗職工基本生活保障補助資金1 110萬元,佔實際領取補助資金數額的35%。為取得信達資產管理公司對其8 451萬元金融債務的豁免,該廠法人代表擅自決策將100萬元公款用於行賄,有關人員涉嫌犯罪。

  (二)決策失誤造成損失較為嚴重。審計發現,10戶企業對外投資、借款、擔保等造成損失145億元。主要是由於不按程序決策、違規決策和管理不善造成的。如1997年8月,國家開發投資公司在民營企業——北京三鳴生物工程有限公司無力償還2 000萬元借款的情況下,仍為其2 000萬元銀行貸款提供擔保。因三鳴公司已停業,國家開發投資公司替該公司償還銀行貸款本息2 226萬元。以上借款、擔保共形成損失4 226萬元。

  (三)違規處置資產、關聯方交易讓利、違規經營等造成國有資產流失20億元。如1998年至2002年4月,神華集團有限責任公司所屬國華電力公司將退役發電機組無償交給其多經企業——北京華明熱電工程公司經營,並納入主業生產計劃上網發電,擠佔主業盈利空間,華明熱電工程公司獲利8 825萬元,並用其中的4 092萬元為國華電力公司中上層干部購置商品房。

  審計還發現,少數企業領導人及下屬企業經營管理人員濫用職權、以權謀私的問題也比較突出。這次審計共查出違規轉移國有資產、挪用公款、貪污受賄等涉嫌經濟犯罪案件線索9件,涉案金額16億元。

  對本年度審計發現的問題,審計署已依法征求了被審計單位的意見,並採納了他們提出的合理意見。在此基礎上審計署作出處理決定。該收繳財政的違規資金依法予以收繳﹔該糾正整改的問題,責成相關單位進行糾正整改﹔該追究有關人員責任的,按情節和性質不同,移交司法機關、紀檢監察部門和有關單位。2004年,審計署通過各項審計共向司法機關移送各類案件83起,涉案人員233人,涉案金額48.2億元,已挽回經濟損失10億多元。對涉及到政策、法規方面的重要問題,審計署向國務院作出專題報告和請示。各部門單位對這次審計很重視,許多單位結合保持共產黨員先進性教育活動,在審計過程中就開始對審計揭示的問題進行整改。目前初步統計,應上繳財政的29.3億元資金,已上繳6.04億元﹔擠佔挪用的61.55億元資金,已歸還原渠道3.63億元﹔應追究有關人員責任的114起案件線索,已有57人被逮捕或被起訴,159人受到行政處分﹔有80個部門單位針對審計反映的問題,建立健全相關規章制度116條。如衛生部決定在全國各級各類醫療機構中深入開展醫院管理年活動,下發了《關於進一步加強和改進部屬(管)醫院經濟管理工作的意見的通知》和《關於加強醫療機構財務部門管理職能、規范經濟核算與分配管理的規定》。外交部組織起草了《基建項目管理辦法》和《補助地方外事接待費的使用管理暫行規定》。建設部制定了《銀行賬戶管理實施細則》、《專項經費的管理辦法》和《政府採購管理實施細則》。科技部在審計過程中就針對審計查出的問題,及時採取措施,督促下屬單位收回違規投入公司的資金800萬元。國家物資儲備局十分重視審計查出的問題,成立專門清理小組,已催還各種欠款、物資等1.38億元。電監會對照審計查出的問題,結合新組建單位的特點,確定實行財務管理首長負責制,並於年內組織一次系統內部的審計檢查,促進自覺遵守財經法規。國家環保總局和有關地方政府積極採取措施整改水污染防治資金審計發現的問題,項目建設進展明顯加快,有關部門根據審計反映的的問題,已安排下撥資金1.2億元,專項用於山西省21個工業污染治理和節水項目,山東、內蒙古等地嚴肅追究有關人員責任。截止4月底,各有關省(區、市)已糾正審計查出的違規資金2.01億元。4家資產管理公司對審計查出的問題十分重視,專門派出工作組,對審計發現的問題認真進行核查,並已對110名責任人進行了處理。財政部、人民銀行、銀監會聯合發文,對國有商業銀行不良貸款剝離提出了規范要求,並採取措施,加大了對資產管理公司資產處置的監管力度。下一步,國務院將繼續督促有關部門單位認真整改。全面整改情況,國務院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。

  針對本次中央預算執行和其他財政收支審計發現的問題,為進一步加強財政財務管理,提高資金使用效益,提出以下意見:

  (一)各級各部門領導要高度重視財政財務管理,切實提高管理水平

  分析這些年審計發現的違法違規、經濟犯罪以及損失浪費等問題,固然有體制、制度和職業道德方面的因素,但對財政財務管理工作重視不夠,管理薄弱也是一個重要原因。管理水平直接關系經濟發展的效率和效益,影響改革措施的落實和改革目標的實現。為此,各級政府要把加強管理,特別是加強各部門各單位的財政財務管理作為依法行政、防范腐敗的一項重要內容來抓。要將財政財務基礎知識及有關的財經法規作為各級領導干部教育培訓的必修內容,切實增強領導干部的管理意識﹔制定各項改革和經濟發展舉措時,要研究採取與之相配套的管理措施,健全各項管理制度﹔落實管理責任,對因管理不善造成的嚴重違法違規和重大損失浪費問題,要依法追究有關人員的責任。

  (二)建立科學的支出標准和預算定額,進一步推進部門預算改革近年來,有關部門積極推進預算編制制度改革,在建立部門預算框架,增強預算的准確性、嚴肅性,提高預算管理水平等方面做了大量工作,取得明顯成效。但還存在對定員定額范圍研究不夠細致,定額標准不夠科學等問題,加之各部門資源佔有極不平衡,導致各部門實際支出水平差異很大,預算控制力度弱化。為此,有關部門要在摸清各部門資源狀況的基礎上,進一步合理界定資源耗用標准,完善基本支出定額標准體系,從根本上改變傳統的“基數加增長”的預算編制方法,逐步實現財政資源配置的公平和公正。

  (三)進一步改進中央基本建設預算管理,完善政府投資的宏觀調控體系

  目前,由於中央與地方、中央各部門之間基本建設項目管理事權不夠明確,國家發改委作為國民經濟宏觀管理與調控部門,對地方以專項形式安排大量補助投資,類別繁雜,項目小而散,直接涉及縣、鄉、村,不利於發揮中央政府投資對國民經濟的宏觀調控作用。為此,國務院有關部門要研究確定科學合理的中央與地方投資管理事權,改進補助地方基本建設資金的分配方式,建立以專項建設規劃為指導的轉移支付制度,規范建設項目申報和審批機制,加強監督檢查和項目后評估,完善政府投資的宏觀調控體系。

  (四)完善制度,建立科學規范的金融資產管理公司運行機制

  組建金融資產管理公司是我國金融體制改革的一項重大舉措,4家金融資產管理公司成立以來,通過收購、管理和處置不良資產,對促進國有商業銀行改善資產結構,減少國有資產損失起到了積極作用。但也存在諸多政策性、制度性缺陷,內控不嚴,監管不力,嚴重影響資產處置效果。下一步,要研究改革資產管理公司現行體制,加大對資產處置環節的監管力度,盡快完善相關法律法規和規章制度,增強資產處置的公開性和透明度﹔要整頓規范中介服務市場,規范地方政府和法院的行為,為資產管理公司創造更為有利的外部環境。

  來源: 審計署辦公廳

(責任編輯:趙穎)
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