基層民主：奠定和諧社會政治基石

供稿：《人民論壇》　編輯：楊文全

　　從當年根據地的農民將豌豆放進碗裡選舉自己中意的村長，到今天如火如荼進行的廣泛的村民自治，中國的民主政治也從社會的基層發展起來。由於受到歷史、文化、現實等各種因素的影響，如同整個現代化進程一樣，中國的民主進程也在艱難中推進。然而，就是在所謂“草根”階層中，已經孕育了新生的希望。我們相信，源於基層的民主實踐，正是推動中國進步的力量。　>>>詳細>>>

　　改革開放以來，中國共產黨一直強調擴大基層民主，並要求通過豐富民主形式來保証公民有序的政治參與。全國各地進行了積極而有效的探索，在農村、城市社區等各個層面的基層民主都在發展之中。專家認為，鄉鎮和縣一級基層民主的發展雖然起步艱難，但已走出了開創性的一步。中國基層民主建設任重道遠，要使這種發端於“草根”階層的基層民主繼續蓬勃發展壯大，保証制度建設是根本。

　　民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督——

　　農村：農民體驗當家作主的滋味

　　上世紀80年代開始，我國部分農村地區開始村民自治的民主實踐﹔1987年11月，《村民委員會組織法（試行）》頒布，農村村民委員會的直接選舉始﹔1998年11月，《村民委員會組織法》正式頒布實施。它結束了村干部長期以來由上級任命的歷史，改變了村干部長期以來包辦一切、隻對上級負責的狀況。有基層官員認為，中國農民對民主政治的需求，說到底是對公平的追求，民主政治的動力正來自這裡。在目前的情勢下，村民自治和村民民主選舉體制能不能夠徹底解決農業、農村和農民在現代化和市場化進程中所面臨的發展困境，還需要我們繼續探索和思考。　>>>詳細>>>

　　城市：社區自治悄然改變著現代城市管理模式

　　1990年1月1日《居委會組織法》施行，提出了居委會是居民的自治組織。1999年社區自治的試點開始進行，國家民政部在26個城市的部分轄區開展了社區建設的試點和實驗工作。當年4月，沈陽率先邁出了“社區自治”的步伐。此后，社區直選逐漸在南京、上海、廣西、北京等地大范圍地付諸實踐，全國城市社區建設逐漸由點到面，由大城市向中小城市，由東部發達地區向西部發展中地區全面展開，並向深層次推進。民政部官員認為，社區自治的發展是最近幾年來中國城市基層所出現的最大變化之一。中國城市社區實驗的成功或失敗，將是今后判斷中國城市政治發展程度的重要標准，而社區成功發展的關鍵在於是否有效地將權力移交到基層上。　>>>詳細>>>

　　農村基層民主：“四個民主”創新權利落實到民

　　●民主選舉：從“海推直選”到“自薦海選”

　　任建明（清華大學公共管理學院信息中心主任、廉政研究室副主任）：以民主選舉為核心的“四民主、兩公開”還需要進一步完善。在候選人提名、推薦階段，為了避免“海推”的盲目性和異化弊端，自薦是必不可少的。　>>>詳細>>>

　　●民主決策：集中民智，落實民意

　　曹國英（民政部基層政權和社區建設司助理巡視員）：村民自治組織權力機構呼喚職能完整性，以真正實現村民當家作主。現在的村代會隻有在兩委同意的前提下由村主要干部召集才能開會，這就在決策機構與執行機構、監督主體與被監督對象之間形成一種倒置的關系，而不是一種制度性的安排，也不能形成有效的組織制約機制。這種組織設置，直接導致了村主要干部權力過大、對干部監督不力的問題。因此，村民代表會議應在民主選舉的基礎上產生自己的召集人，在兩委提請或一定比例的村民代表的提議下均可召開村民代表會議討論和決策村民自治重大問題。這樣，使村委會的管理職能主要體現在執行村民民主決策意見並落實村民利益上，從而使各種組織在村民自治的體制下排除個人利益行為的干擾，遏制各種假組織名義謀私的企圖，回歸到本來面目的組織定位上。　>>>詳細>>>

　　●民主管理、民主監督：“陽光村務”提高透明度

　　習近平（浙江省省委書記）：民主聽証會是民主監督的一種有效形式，即在村黨支部的領導下，在村“兩委”起草工作報告及財務收支情況報告、向村民發放書面提案表、征求黨員和村民意見的基礎上，召集村民參加民主聽証會。通過這種“打開天窗說亮話”的方式，激發了村民的民主參與意識，密切了農村的干群關系，推進了基層的各項工作。　>>>詳細>>>

　　孔祥智（中國人民大學農業與農村發展學院副院長）：民主選舉結束后，民主監督是最重要的內容。在村級民主政治建設中，民主監督和廉政建設是重要環節。很多地方，村官不被廣大群眾所信任，關鍵是廉政建設沒有搞好。　>>>詳細>>>

　　景躍進（中國人民大學教授）：村務公開做起來比選舉的難度還要大，雖然沒有選舉那麼轟轟烈烈，但對村民生活的影響程度以及對改變鄉村政治過程而言，它更具有實質性。首先，村務公開的實質是利益問題，即既有的蛋糕如何分配。其次，村務公開的功效在於，通過提高村務工作的透明度，來消除權力運作過程中的死角，以村民的知情權來制約村干部的行為，使其真正為村民服務，而不是將掌握的村務來為自己謀私利。再次，村務公開是一項日常性的工作，需要的不是激情，而是制度化的理性和程序，將無序的、任意的行為納入到制度化的框架中去，形成規矩、習慣，顯然這是一項艱巨、系統的長期工作。　>>>詳細>>>

　　農村基層民主向縱深發展

　　中國的農村基層民主建設，經過20多年的探索和實踐，逐漸由淺入深、由點到面向縱深發展。截至目前，全國31個省、自治區、直轄市全部完成了兩次村委會選舉，實現了村班子由任命制、委任制向選舉制的平穩過渡，億萬農民在選舉中經受了民主的洗禮。

　　●村務公開“三把火”

　　為擴大基層民主，從制度上探索解決好“三農”問題的有效途徑，2003年以后，中央加大了推進村務公開民主管理的工作力度。由民政部牽頭，成立了由中紀委、中組部、中農辦等部門共同參加的全國村務公開協調小組。協調小組成立后，立即燒了“三把火”：第一把火就是召開協調小組第一次聯席會議，明確了中央各部門的職責，並要求各地盡快成立相應的協調機構。第二把火是進行調查研究。第三把火是召開全國村務公開工作電視電話會議。“三把火”給國內外一個強烈的信號，也把農村基層民主建設推向了一個新高潮。　>>>詳細>>>

　　●村委會選舉三個特點

　　1998年前，《村委會組織法》試行，村委會選舉開始在一些地方進行嘗試。1998年后，新修訂的《村委會組織法》正式頒布實施，村委會直接選舉全面鋪開。從選舉情況看，村委會選舉呈現出三個明顯的特點：一是規范化程度提高。絕大多數農村的選舉能夠依法按程序進行，基本做到了“法律規定的程序一步不少，農民該有的權利一點不留”，選舉程序和過程基本體現了公開、公平、公正的原則。二是競爭性逐漸加大。三是制度創新越來越多。有的地方明確規定賄選的界限，有的地方開發了電子計票系統，有的地方實行選舉觀察員制度……　>>>詳細>>>

　　●兩個問題引起普遍關注

　　一是農村一些地方“兩委”關系緊張，村書記、村主任各執一詞，爭高低，比大小，爭權奪利，互不相讓﹔二是一些地方重選舉，輕管理，一選了之，選完之后的決策、管理、監督無人過問，出現了“民選的干部不民主”、“穿新鞋走老路”的現象，被群眾稱之為“半拉子”民主。　>>>詳細>>>

　　●三項成果彰顯發展成效

　　第一項，一整套比較完備的村級組織工作體系和管理制度基本形成。第二項，農民群眾參與村務管理的積極性提高。第三項，農村工作中的一些難點工作開始突破。村務公開內容殘缺不全的問題，公開不規范、公開不及時以及群眾對公開內容無法監督的問題，普遍得到了重視和清理。　>>>詳細>>>

　　城市社區由社會學的概念發展而來，是指聚集在城市范圍內的社會群體和組織按照一定的規范和制度結合而成的社會實體。20世紀80年代，“社區”概念開始被逐漸納入我國官方語境和社會生活之中。此后，對我國計劃經濟傳統下的控制型社區管理模式進行反思及對以市場經濟制度為基礎的民主自治型社區管理模式進行探索，成為學術界、政府和基層社會共同的話題和努力方向。

　　2005年8月，深圳大學當代中國政治研究所主辦了“城市社區公共治理國際學術研討會”。以下是發言摘編。

　　黃衛平：城市社區主題與中國社會轉型相關，公民的利益追求產生了政治效應，近年來為了維護自身的利益，城市市民的政治訴求在上升、發展。在實際上，制度進步有了成效，2004年選舉法的修改就是証明。　>>>詳細>>>

　　鄒樹彬：我的幾點主張是———善待外來人口的選舉權利﹔制訂城市社區居委會選舉辦法及相關細則﹔區分政治性選舉、社會性選舉與經濟性選舉﹔取消提供“不在戶籍所在地進行本屆選民登記”証明的規定﹔允許重復投票﹔社區治理的轉型：非行政化與直選。　>>>詳細>>>

　　唐娟：2005年5月，深圳市鹽田區所有的居委會主任全部實行直選。辦事處黨委部門不再推薦候選人，允許候選人“自由競選”、設立秘密寫票處。這些都是中國社區居委會選舉中的新措施。鹽田的改革由此被稱為“鹽田模式”。　>>>詳細>>>

　　金在寬：1990年以后正式開始的城市基層社區建設和發展過程並不是單純的自下而上的發展過程，而是中國政府和共產黨為城市社區的穩定和有效的管理進行的一種自上而下的黨政強化管理的措施之一。應當從加強黨政管理的角度來探討社區治理問題。有關黨對社區的影響力強化及其方式的分析，包括如下幾個方面：黨組織作為領導核心的作用。介入治理模式。實現黨組織和干部專職化。擴大社區內的黨員和黨組織。　>>>詳細>>>

　　以職工代表大會為基本形式的企業基層民主政治建設本應該發揮重要作用，而實際卻遭遇著重重困窘。怎樣加強企業基層民主政治建設，使決策科學化、民主化、法制化，是國有企業在新世紀提高競爭力的重大問題。

　　問題：考驗國企改革方向

　　一是以職工代表大會為基本形式的民主管理制度還不健全，其作用發揮得還不夠。在深化改革的過程中，廠長或經理的權利擴大了，而“主人翁”的民主權利卻被忽視了。一些職工認為，說工人是“主人翁”是給工人“戴高帽子”，“企業真正的主人是‘老板’”。二是職工的知情權、審議權等方面的權利落實不到位。三是廠務公開的內容避重就輕，職工的滿意程度不高。四是企業法律和制度建設還不夠健全。五是“新三會”監督不到位。我國國有企業的治理結構，從表面來看，已經形成了“三會四權”的制衡機制，即股東會、董事會、監事會和經理層分別行使最終控制權、經營決策權、監督權和經營指揮權。國有企業在改制后存在著“三會監督”不到位的現象。具體表現就是，股東大會形同虛設、董事會名不副實、監事會有名無實。　>>>詳細>>>

　　原因：歷史與現實的交織

　　一是由於我國正處在社會轉型期，這是國有企業基層民主政治建設存在問題的深刻歷史背景。二是對中國這樣的后現代化國家來說，由於民主和法制的傳統較少，在推進社會主義民主政治建設的進程中，還會存在許多官僚主義、家長制作風等不民主的現象，甚至出現職工的權益受到侵害的現象。三是職工民主管理的法律和法規還不完善。四是企業管理人員還沒有改變傳統的思維方式，不能正確認識實行民主管理的必要性和重要性。五是在以公司制為主要形式的現代企業制度中，以職工代表大會為基本形式的民主管理制度的體現、在法人治理結構中的位置以及與其他機構的關系等方面還存在許多問題，需要進一步的研究和探索。　>>>詳細>>>

　　對策：轉變觀念創新制度

　　首先，要對企業的領導人員進行教育，提高他們對全心全意依靠工人階級重要性的認識。第二，企業領導必須深入到工人群眾中去，真正地了解工人階級的狀況。第三，提高工人階級的民主政治等方面的整體素質，是發揮工人階級主人翁作用的根本途徑。第四，正確處理好“新三會”和“老三會”之間的關系。　>>>詳細>>>

　　48年前，毛澤東同志在《關於正確處理人民內部矛盾的問題》中提出過一個著名定律：凡屬於人民內部的矛盾，隻能用民主的方法去解決。今天民主建設已經成為一項包括制度建設在內、與黨的領導和依法治國內在統一的系統工程。其中，基層民主建設是落實人民當家作主權利的基礎性工程，同時也是化解基層矛盾、維護社會穩定、構建和諧社會的基本途徑和政治保障。對於基層黨組織和黨員干部來說，提高民主執政能力，不能不著力提高通過民主建設解決基層矛盾的能力。

　　依靠基層民主化解基層矛盾，關鍵是推進制度創新，全面提升民主決策的制度化、規范化水平，健全和完善民主管理的各項制度，健全基層選人用人制度，大力推進協商對話機制建設，強化對權力運行的監督和約束，要把民主制度建設與基層干部民主意識、民主方法、民主作風的確立和養成結合起來。　>>>詳細>>>

　　讓基層黨內民主與人民民主良性互動

　　中國的社會主義民主政治，實際上包含了黨內民主與人民民主兩個方面的內容。黨內民主的發展與人民民主的發育程度密不可分，二者需要通盤的考慮，需要在科學執政、民主執政、依法執政的前提下創造良性互動的環境。形成這種環境依賴於下列條件：進一步深化對社會主義民主政治基本結構的認識，准確理解黨的領導的實現方式﹔國家法制建設與黨內制度建設要相互銜接﹔鄉鎮干部選舉與干部人事制度的改革要通盤設計﹔進一步理順黨內權力關系。　>>>詳細>>>

　　用民主方式決定干部“上”與“下”

　　如何將黨管干部和群眾路線結合起來，一直是很多地方在探索干部任用制度改革過程中的重點研究課題，吉林省白城市對此進行了探索。尊重民意，嚴把“入口”，廣開干部“上”的途徑﹔順應民意，疏通“出口”，敞開干部“下”的渠道﹔擴大民意，創新思路，真正選拔出黨和人民滿意的干部。

　　與此同時，擴大干部工作中的民主，還要正確處理與黨管干部原則和嚴格依法辦事的關系，把三者有機統一起來，在發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明和建設社會主義法治國家的總體目標下，充分調動廣大人民群眾參與干部選拔任用工作的積極性、主動性和創造性，在干部工作中傾聽民聲，尊重民意，集中民智，有效落實群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權，切實解決干部“上”與“下”的問題，真正選拔出黨和人民滿意的干部。　>>>詳細>>>