打破“大信訪小復議”格局(新觀察·聚焦行政復議體制改革④)

河南寶豐縣楊庄鎮馬南村村民劉建國（中）向信訪人員反映問題。何五昌攝

　　一直以來，相比行政訴訟和信訪，行政復議案件數量並不多，盡管1991年我國行政復議條例實施，旨在解決百姓與行政機關之間的糾紛，但實施兩三年后，就被百姓看成是“官官相護”。

　　2010年和2012年兩年間，上海市信訪總量中涉及行政爭議的年均20多萬件，而行政復議年均卻隻有3000多件。從中可看出，與信訪相比，復議案件遠不如信訪的數量，呈現出 “大信訪、小復議”的格局。

　　為什麼會形成這種格局？如何更好地發揮復議、訴訟和信訪在解決行政爭議中的作用，值得探討。

　　行政復議制度設計不合理

　　復議機關維持決定就不會當被告，改變決定則可能當被告

　　一直關注行政復議法的中國人民大學教授莫於川說，導致“大信訪、小復議”的原因很多，主因之一是我國行政復議制度設計不合理。行政訴訟法第25條規定，“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告﹔復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”這就意味著，復議機關維持決定就不會當被告，改變決定則可能當被告。“趨利避害心理使復議機關維持決定漸成習慣，從而導致行政復議的糾紛解決率偏低。”

　　其次是行政復議的申請期限較短，行政復議法規定，“自知道該具體行政行為之日起六十日內”提出申請。而過於相信信訪的老百姓在經過信訪的初次答復、復查、復核等程序后，很有可能已錯失了申請行政復議的時機。

　　廣西的黃老太因對兒子被公安機關拘留不服，到當地信訪局上訪，經過幾道審查程序，最后還是被信訪退回。這個時候，有人告訴她，可以向上級公安機關提起行政復議。當她滿懷希望提起復議時，卻被告知：早已超過了法律規定的60天“大限”。她不得不又回到了信訪的老路。

　　還有一個原因值得關注。對行政復議機關的考核壓力過大，導致行政復議機關不願接受復議申請。

　　據上海市信訪局介紹，一些行政機關因擔心做得多錯得也多，在收到當事人的投訴后，寧可將其作為信訪件處理，也不願引導當事人申請行政復議。上海市信訪局在信訪復查、復核中，就多次發現有基層單位將一些比較明顯應當通過行政復議渠道處理的行政爭議，被不恰當地納入了信訪渠道。目前的信訪總量中，有相當部分原本是可以通過行政復議得到有效解決的。

　　觀念和環境導致“信訪不信法”

　　“隻要有領導批示，解決問題就比法律途徑快得多”

　　“大信訪、小復議”格局的形成，既有制度設置的原因，也有百姓觀念和司法環境的原因。

　　湖南的樊先生因一起與政府的合同糾紛整整折騰了十年，已是精疲力盡。“我公司倒閉了，十年來，我什麼都沒干，就為了這起官司。”

　　最近，這起官司有了轉機：法院終於作出了裁定。但這個裁定明顯存在錯誤，按法律規定，樊先生可以向最高人民法院提起申訴，但他沒有。為什麼？

　　“太難了，我向最高人民法院申訴，還不知道會不會受理。”這些年在法院遇到的坎坷，讓樊先生不再相信法律，他到處上訪，期待能遇到“包青天”幫他解決十年的冤屈。

　　為什麼樊先生不再信法而信訪？原來是他朋友也遇到過一起案件，經過多年上訪，多處打探關系，終於得到領導的批示，在領導的“過問”下，事情很快得到解決。

　　與此同時，法院執行難也是原因之一。百姓花錢打官司，官司贏了，執行還要花錢，兩筆錢花出去后，仍然執行不了的情況屢見報端。

　　面對如此的司法環境，老百姓遇到糾紛，在法律與信訪之間選擇，大多會選擇信訪。因為他們認准了一條：“隻要有領導批示，解決問題就比法律途徑快得多。”

　　中國政法大學副校長馬懷德教授曾在解決行政爭議機制研討會上指出，如今人們解決糾紛“信訪不信法”，是一種不正常的現象。領導的級別越高、批示越明確，解決問題越快，這使得信訪群眾一窩蜂地涌向黨委、政府尋求解決問題的“直通車”。馬懷德呼吁，領導在重視信訪工作的同時，應減少批示，增加指導，將各類爭議逐步引導到法律解決的主渠道來。

　　許多專家也認為，一個國家在正常情況下，行政復議案件應當數倍於行政訴訟案件。國務院法制辦副主任甘藏春認為這個說法很有道理，“行政復議處在化解行政爭議的第一道防線，而行政訴訟是最后一道防線。”

　　復議是化解行政爭議的重要渠道

　　屬於法律問題的爭議，應通過法律途徑來解決

　　十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。”

　　貫徹落實好三中全會的決定，是當前的首要任務。專家們認為，要讓百姓明白：今后涉法涉訴信訪都將被終結，該通過復議（訴訟）解決的爭議必須走復議（訴訟）之路。

　　“‘大信訪、小復議’這種局面，非改不可。”曾參與起草行政訴訟法的中國政法大學教授應鬆年在接受記者採訪時態度鮮明。行政復議是處理和化解行政爭議的重要渠道﹔行政訴訟作為司法救濟，是最終救濟手段。“屬於法律問題的爭議，應通過法律途徑來解決﹔不屬於法律問題的爭議，則可由信訪解決。可以復議或訴訟的，信訪就不再處理，信訪應引導公眾依法維權，更好地促進行政爭議的化解。”

　　如何擺脫這個局面？應鬆年提出，信訪部門一旦接到涉及法律問題的爭議，都應引導其走復議、訴訟之路。解決行政爭議，應以行政復議為重要渠道。“行政復議與訴訟相比，更靈活方便，且不收費，行政問題的專業性也更強。比如：交通事故爭議的解決，由交通部門來處理就更熟悉、更專業。”

　　莫於川認為，針對我國行政復議制度設計不合理的問題，應通過修改行政訴訟法的相關規定，合理地規定復議機關的被告情形，如：行政復議機關改變決定后，當被告的可能性更小。

　　除了專家呼吁外，一些地方也正在探索如何走出“大信訪、小復議”的困境。

　　針對老百姓擔心行政復議時“官官相護”，目前，北京、江蘇等8個省市試點由行政復議委員會受理行政復議案件，全國其它一些地方也都自行開展了試點。在行政復議委員會成員中，50%以上都不是行政機關人員，而是聘請專家學者等“外腦”參與。

　　上海市鬆江區建立了行政復議與信訪工作銜接機制。通過案情通報制度，區政府法制辦與區信訪辦不定期將本單位受理的案件情況相互通報﹔加強對信訪接待人員的培訓，提高他們對信訪、復議事項甄別能力，防止復議事項被作為信訪事項處理。

　　山東省濰坊市則加強行政復議與信訪聯合辦案。信訪案件中屬於行政復議范圍的案件，由信訪接待人員與行政復議機關的工作人員銜接后，認為可以行政復議的，移交行政復議機關，復議機關按復議程序依法處理，並將處理結果告知信訪局。復議機關接待投訴、申訴人員時，對不屬於行政復議范圍的，經審查后介紹到信訪部門處理。

　　接受採訪的專家認為，行政復議制度不僅可以緩解信訪的壓力，還對行政訴訟有篩選過濾作用，經過行政復議之后，起訴到法院的案件將大大減少，從而有效節省司法資源，緩解訴訟壓力。專家呼吁，要在全社會加大行政復議的宣傳，讓行政復議真正發揮其應有的作用，從而打破“大信訪、小復議”的格局。