行政訴訟修法：打通“三難”讓老百姓信法不信訪

　　姚雯/漫畫

　　11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過關於修改行政訴訟法的決定(下稱《決定》)。在黨的十八屆四中全會提出依法治國的大背景下，《決定》格外引人矚目。一些常委會組成人員和專家表示，歷經三次審議、兩次面向社會公開征集意見，實施24年首次修改后的行政訴訟法擴大了行政訴訟受案范圍，暢通了訴訟渠道，完善了管轄制度，強化了對行政機關的約束監督，對解決行政訴訟“立案難”“審理難”“執行難”、保護公民和其他組織合法權益、監督行政機關依法行政，以及引導老百姓“信法不信訪”方面，都具有非常積極的意義。

　　保障訴權，引導百姓信法不信訪

　　怎樣讓老百姓從“信訪”變成“信法”，是此次行政訴訟法修改需要解決的一個核心問題。要讓群眾不去上訪，走到行政訴訟這條路來，首先就要讓“民告官”可訴，而行政訴訟“三難”之一便是“立案難”。為了解決這一難題，《決定》從加強訴權保護入手，明確規定“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件”。

　　行政訴訟法受案范圍過窄導致受理難，一直飽受社會詬病。這次修法回應社會關切，以列舉方式大幅擴展了受案范圍，包括對行政機關確認土地、礦藏等自然資源所有權或使用權的決定不服的，征收、征用及其補償決定不服的，認為行政機關侵犯其自主經營權或者農村土地承包經營權的，認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的，都可告，此外，政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政合同也納入進來。修正案還擴大了原告資格，延長起訴期限，從具體制度上強化對法院的約束。

　　在11月1日全國人大常委會舉行的新聞發布會上，全國人大常委會法工委副主任信春鷹在接受本報記者提問時表示，這次行政訴訟法修改是針對具體問題，解決具體問題。受案范圍是“立案難”的原因之一，公民想要找司法救濟，可能到法院立不上案，所以修法時首先考慮到擴大受案范圍，暢通訴訟渠道，保証真正符合法律受理的行政爭議和糾紛不受阻礙地立案。“這次下了很大功夫解決立案難，包括規章授權的社會組織的行政行為，隻要侵犯了公民法人權利，也可訴。法院在接到起訴狀時對符合規定的起訴條件的，應當登記立案。

　　她介紹，法院登記立案這條規定特別重要，是相關人員按照黨的十八屆四中全會決定精神連夜修改的，她相信這一規定將在解決“立案難”問題上向前大大推進一步。

　　保証公正審理，讓老百姓告得了也贏得了

　　勝訴率低，是行政訴訟中最讓老百姓困惑的事情。北京市高級法院近日向社會發布了2013年北京法院行政案件司法審查報告，報告顯示，“民告官”案中，原告勝訴率僅為12.1%。中國政法大學副校長馬懷德此前在接受媒體採訪時也披露，長期以來，我國行政訴訟案件原告勝訴率不到10%，審判效果和質量不容樂觀，“究其原因，就是地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預”。

　　為了解決“審理難”，保証法院依法獨立公正審理，這次修法完善了管轄制度，規定:“經最高人民法院批准，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”一些專家認為，這是解決司法公正，防止地方對司法干預的有效辦法，也與行政審判體制改革精神相符。

　　幾天前，上海市高院副院長鄒碧華透露，上海將針對行政類案件專設一個“行政法院”，集中審理行政訴訟案件。“以前，各個區的法院在審理行政案件的時候，有時要看區領導臉色行事。我大致估算了一下，行政案件中大約有三分之一的案子政府可能會敗訴，但礙於面子，地方法院一般會讓政府機關和當事人盡可能協商調解。”鄒碧華介紹，設立“行政法院”就是為了緩解行政訴訟受制於地方政府的現象。

　　在11月1日的新聞發布會上，最高人民法院副院長江必新對“將設立行政法院”的消息予以澄清，他表示，從法院系統來說，目前沒有成立專門的行政法院的打算，但是根據黨的十八屆三中全會和四中全會的決定，以及這次行政訴訟法的規定，最高人民法院會指定一些法院來審理跨區域的行政案件。同時，最高人民法院還可以設立巡回法庭，來審理跨區域行政案件或者其他案件。“相信這些規定的出台，對於保護行政相對人合法權益，保証司法機關依法獨立公正行使審判權，更加有效地監督行政機關依法行使職權，都會有重要意義。”

　　強化行政首長責任，不讓判決書成空文

　　今年年初，家住山東德州的李先生因質疑自己居民樓旁的房地產開發項目侵害了自身權益，便向有關部門提出相關信息公開申請，多次申請均未獲得滿意答復后，李先生將當地規劃局和國土資源局告上法庭。官司打贏了，可時至今日兩被告均未按判決重新答復。

　　“民告官”贏了，卻停留在紙上，也是行政訴訟中原告常常遇到的事情。為了解決“執行難”，修改后的行政訴訟法不僅規定“將行政機關拒絕履行的情況予以公告”，還增加了對被訴行政機關負責人的責任，“拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”。信春鷹認為這是“空前的嚴格，空前的嚴厲”。

　　據悉，針對“執行難”，法院在實踐中也會採取“四反”措施:反消極執行，即反對執行工作人員在具備執行條件情況下不執行或者消極執行;反規避，對有執行能力和執行條件，但規避執行和不願執行的被執行人，採取曝光、限制高消費等措施;反消極協助執行，對出於地方保護或者部門保護不願意予以協助執行的，依法採取相應措施予以制裁;反干擾執行，對於出於地方利益或者部門利益而干預法院執行案件的，採取向紀檢監察部門報告追究其責任的辦法，情節嚴重的，向有關部門進行通報。

　　拓寬“民告官”法律渠道，進一步健全和完善依法維權和化解行政糾紛機制，是否能有效解決當前社會普遍關注的“信訪不信法”問題?信春鷹強調，行政訴訟法的實施是一個系統工程，僅有司法機關依法受理和行政機關“經得起告、配合告、減少告”還不夠，還有一個更重要的主角，就是法人、公民和社會組織，法律在保障原告權利的同時還有一定的要求，那就是公民要依法維權。

　　江必新也表示，這次行政訴訟法的修改，對於解決公民“告狀難”方面採取了諸多有效措施，相信會使“信訪不信法”問題有所緩解。同時他也提醒，“信訪不信法”是一個非常復雜的問題，公民有時候不選擇行政訴訟而選擇上訪，裡面有諸多復雜的原因。要理性看待這個問題，司法救濟隻能救濟那些在法律上真正具有合法權益可供保護的那樣一部分人。

　　法律的生命力在於執行。北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安在接受本報記者採訪時表示，這次行訴法大修，對於依法治國，制約公權力違法行使，保護公民、法人和其他組織合法權益以及有效解決社會糾紛，維護社會穩定均有重要意義，但是這種意義是以修改后的新行訴法能夠得到有效實施為前提的。他認為，在新行政訴訟法頒布后，一定要借黨的十八屆四中全會的東風，大力推進實施。