李適時：完善立法體制

　　《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善立法體制。這是黨中央從建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標出發，在中國特色社會主義法律體系已經形成的新的歷史起點上提出的一項重要的制度建設要求，對形成完備的法律法規體系，加強和改進立法工作，提高立法質量，堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，全面推進依法治國意義重大。

　　一、充分認識完善立法體制對加強和改進立法工作的重要意義

　　立法體制是關於立法機關的設置、立法權限的劃分以及立法權運行的基本原則和基本制度的總稱。我國是統一的、多民族的、單一制的社會主義國家，但各地方經濟社會發展又很不平衡，從這一基本國情出發，我國1982年憲法確立了統一又分層次的立法體制。2000年，全國人民代表大會通過立法法，對全國人大與國務院、中央與地方的立法權限劃分、立法程序、法的適用規范和備案審查作出了全面規范。隨著經濟社會的發展和全面深化改革的推進，現行立法體制也存在一些不相適應的問題，需要加以完善。

　　（一）充分發揮立法的引領和推動作用，要求完善立法體制

　　當前我國正處於全面建成小康社會的關鍵時期，實現“兩個一百年”的奮斗目標和全而深化改革，需要通過立法來推動和保障。改革發展對立法的要求，已經不僅僅是總結以往經驗、肯定已有做法，而且需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發展。《決定》明確提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。這就要求，凡是改革舉措涉及法律立改廢的，要及時啟動立法程序﹔立法條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，可以由有關方面提請全國人大常委會通過授權的方式先行先試，待條件成熟，再及時制定或者修改法律。適應這一要求，需要完善立法體制，增強立法工作的主動性和及時性。

　　（二）推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質量，要求完善立法體制

　　在中國特色社會主義法律體系已經形成的新起點上，黨的十八大、十八屆三中和四中全會都對完善法律體系、提高立法質量提出了明確要求。同時，廣大人民群眾對通過法治實現社會公平正義，通過立法解決發展中的實際問題期望值越來越高，對立法的要求，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題。衡量立法質量的高低要看法律是否反映客觀規律、符合人民意願、解決實際問題，重在管用、重在實施。因此，著力提高立法質量，是當前和今后一個時期立法工作的重中之重。這就要求完善立法體制，進一步推進科學立法、民主立法，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，立良善之法，立管用之法，增強立法的針對性和可操作性。

　　（三）解決立法工作中存在的突出問題，要求完善立法體制

　　同新形勢新任務對立法工作的要求相比，當前立法工作還存在一些不相適應的問題。例如，有的法律法規准確反映客觀規律和人民意願不夠，解決實際向題有效性不足，針對性、實用性、可操作性不強﹔有些重要領域的法律法規還有缺失，有的沒有因形勢變化而及時修改﹔法律、行政法規、地方性法規、規章之間不夠協調﹔部門利益和地方保護、爭權諉責現象較為突出。解決這些問題，需要在黨的領導下，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，完善立法體制，合理配置立法資源，明確劃分各層級立法權限，進一步完善立法程序、規范立法活動，綜合運用立改廢釋多種方式，加強重點領域立法，及時完善現行法律法規，增強立法的系統性和有效性。

　　二、加強黨對立法工作的領導，是完善立法體制的核心和根本

　　黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的政治保証。習近平總書記多次強調，要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志。加強黨對立法工作的領導，就是要確保黨集中了人民意願的主張通過國家立法機關，按照法律程序轉變為國家意志，使之成為全社會一體遵循的行為規范和准則。始終堅持黨對立法工作的領導，對於保証立法正確的政治方向，推動中央重大決策部署得到落實至關重要。

　　（一）立法涉及重大體制和重大政策調整等重大問題的，必須報黨中央討論決定

　　黨中央對國家立法工作的領導主要實行政治即方針政策的領導，立法就是從制度和法律上保証黨的路線方針政策的貫徹實施。立法中涉及重大體制和重大政策調整的，決策權在中央，必須要由黨中央統籌協凋，經黨中央討論決定，以確保重大立法決策體現黨的主張和人民的共同意願。比如，涉及國家機構和政治制度、基本經濟制度、基本人權、國家安全等方面的法律，如制定立法法、合同法、物權法、公司法、企業破產法，修改選舉法、刑事訴訟法等法律，都是由全國人大常委會黨組就有關重大問題向黨中央報告，由黨中央討論決定的。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調整，但社會高度關注，各方面意見分歧較大，難以協調形成共識的，也是由全國人大常委會黨組向黨中央報告，由黨中央決策的。同時，全國人大常委會編制的每屆立法規劃，涉及一個時期通過立法貫徹落實黨中央的重大戰略決策和重大方針政策的安排和部署，也應當報黨中央批准。此外，在實際工作中，國務院有關方面在起草法律過程中，遇有重大問題，也是由國務院報告黨中央作出決策。要按照《決定》的要求，進一步完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，使之制度化、規范化。

　　（二）黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改

　　憲法是黨領導人民依照法定程序制定的，是新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法治上的最高體現，是國家的根本大法。憲法的修改是國家的重大政治活動，必須在黨中央領導下依照法定修憲程序進行。我們黨代表最廣大人民的根本利益，黨制定的大政方針，提出的立法建議，凝聚了全黨全國的集體智慧，體現了最廣大人民的共同意願。新中國成立以來，修改憲法的建議歷來都是由中共中央提出的。比如，1982年憲法的四次修改，都是由中共中央政治局提出修改憲法的意見，提請中央全會討論通過后，以中共中央名義向全國人大提出修改憲法的建議，經法定程序由全國人大常委會向全國人民代表大會提出憲法修正案草案的。

　　三、完善立法體制的主要舉措

　　為落實立法先行，發揮立法的引領和推動作用，加強和改進立法工作，提高立法質量，《決定》就完善立法體制明確了主要任務，提出了一系列舉措。

　　（一）發揮人大在立法中的主導作用

　　立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。在黨的領導下，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，是新形勢下堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進立法工作的應有之義。立法是一項綜合性很強的工作，人大的主導作用應當體現在法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節。《決定》要求，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。一是，通過每屆任期的立法規劃、年度立法計劃，加強對立法工作的統籌安排。人大常委會在編制立法規劃和立法工作計劃時，應當圍繞黨和國家工作大局，著力通過立法推動落實黨中央的重大決策部署，加強涉及經濟社會發展全局的重要領域立法，廣泛征求意見，科學論証評估，對各方面提出的立法需求進行通盤考慮、總體設計，增強立法的針對性、及時性和系統性。全國人大常委會有關工作機構應當積極督促、推動有關方面落實立法規劃和年度立法工作計劃。二是，加強和改進法律起草機制。《決定》指出，對涉及綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案的起草，由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草，並建立相應的機制。探索和逐步形成立法機關主導，有關部門參加，專家學者、企事業單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律法規草案的工作機制，有利於使各方面的意見和關切得到充分表達，調動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識，防止部門利益，也有利於加快立法進度、提高立法質量。同時，由有關部門起草的法律草案，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與法律草案的起草工作。對專業性較強的法律，還可以探索委托有關專業單位研究提出方案。三是，努力建設一支適應新形勢新要求的立法工作隊伍。《決定》對建設高素質法治專門隊伍，包括立法工作隊伍建設提出了要求。立法是一項政治性、實踐性、專業性都很強的工作，高素質的立法工作隊伍是黨領導人民實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的重要力量。面臨新形勢新任務新挑戰，要從推進中國特色社會主義事業的戰略高度，切實增強緊迫感和責任感，下大氣力在思想政治素質、業務工作能力、職業道德水准等方面加強立法工作隊伍建設，完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制，積極推進干部交流，為優秀立法工作人才脫穎而出創造有利制度環境。

　　《決定》提出，增加有法治實踐經驗的專職常委比例。這是加強人大及其常委會履職能力建設的重要組織舉措，也是進一步加強和改進立法工作，提高立法質量的客觀要求。《決定》還提出，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。這也是加強立法隊伍建設、增強立法能力的重要措施，全國人大組織法對此作了專門規定，第六屆、第七屆和第八屆全國人大常委會曾任命了若干專門委員會的顧問，對專門委員會更好地履行職責發揮了重要作用。發揮人大在立法中的作用，還要增加代表大會審議法律案的次數，充分發揮人民代表大會的立法職能，要創新和完善各級人大代表參與立法工作的機制，充分發揮人大代表在立法中的作用。

　　（二）加強和改進政府立法制度建設

　　一是，完善行政法規、規章制定程序，完善公民參與政府立法機制。行政法規、規章是保証法律正確實施的重要方面。我國立法法對制定行政法規和規章的權限和程序作了原則性規定，國務院制定了行政法規制定程序條例和規章制定程序條例。要按照《決定》要求，不斷完善有關程序。要完善公眾參與政府立法的制度和機制，增強政府立法的公開性、透明性，行政法規和規章草案一般要向社會公開征求意見，並以適當方式反饋意見採納情況。加強政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用，涉及重大意見分歧、達不成一致意見的，要及時報請本級人民政府決定。積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風險評估、實施情況后評估工作。二是，建立由專門的法制機構組織起草法律法規的工作機制。《決定》提出，重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草。起草過程中，應當把握和處理好權力與權利、權力與責任的關系，既要注意賦予行政機關依法行使職權的必要的權力和手段，又要明晰法定責任，防止部門爭權推責，加強對行政權力的規范、制約和監督，促使行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，保障公民、法人和其他組織的合法權益不受非法侵害。

　　（三）明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上防止部門利益和地方保護主義法律化

　　為了防止立法工作中存在的部門利益法制化、地方保護法律化的問題，《決定》提出要明確立法權力邊界。法律法規以及規章的起草制定，要嚴格依照立法法規定的立法原則和立法權限進行，從國家整體利益出發，科學合理地規定國家機關的權力和責任。下一步，還要通過立法法的修改。進一步明確不同立法主體的立法權限。國務院部門制定規章，沒有法律、行政法規依據，不得增加公民、法人和其他組織義務，不得擴大本部門的權力、減少本部門的法定職責﹔還要完善授權立法制度，全國人大及其常委會的授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則。

　　（四）完善立法協調溝通機制

　　立法涉及權利利益關系的調整，立法過程也是不同利益群體間的博弈過程，不同部門、行業、群體都會以不同方式參與和影響立法。因此，必須加強立法協調溝通，理順各部門、各工作環節之間的關系，及時解決立法中的重大分歧。在法律的立項、起草和審議的各環節，起草單位和立法機關要廣泛聽取並認真研究各方面的意見。對於立法中的重點難點問題和部門間分歧意見較大的重要立法事項，牽頭起草單位要在深人研究、充分論証的基礎上，加強與有關方面的協商溝通，共同研究解決，努力取得共識﹔必要時，由決策機關邀請有關專家或者委托社會機構對有關問題進行第三方評估，也可以對一些有重大分歧意見的問題，提出若干解決方案，充分聽取各方意見后及時作出決定，不能為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。

　　（五）加強法律解釋工作

　　《決定》要求，加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。解釋法律是憲法賦予全國人大常委會的重要職權，也是加強和改進立法工作，保証法律有效實施的重要內容。制定、修改、解釋、廢止法律，是立法機關行使立法權的不同形式。法律解釋具有針對性強、反應及時、便於操作的特點，可以根據改革要求和法律實施的實際情況，及時對法律規定的含義和適用予以明確，保証重大改革依法有序進行。例如，2014年4月，全國人大常委會根據司法實踐中的情況和改革的需要，通過了關於刑法、刑事訴訟法有關規定的7個法律解釋，對有關法律適用問題予以明確。法律解釋出台后，各方面普遍給予好評，取得了良好的法律和社會效果。

　　（六）明確地方立法權限和范圍

　　立法權限劃分是立法體制的核心內容。對立法權限進行劃分，明確立法權力邊界，目的是為了科學合理地確定立法事項的范圍及不同歸屬，明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關系，以及各自制定的法律文件的效力等級。我國憲法、地方組織法和立法法規定，有關地方人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。具體包括：為執行法律、行政法規的規定需要根據本行政區域的實際情況作出具體規定的事項﹔屬於地方事務需要制定地方性法規的事項﹔國家專屬立法權之外的事項，在法律、行政法規尚未制定的情況下，可以先行制定地方性法規。同時，我國行政處罰法、行政許可法和行政強制法對地方立法的相關設定權也作了規定。近年來，一些地方提出賦予地方更大的立法權。對此，要總結經驗，認真研究。總的精神是，要進一步明確地方立法權限，地方立法要確保中央方針政策和國家法律、行政法規在本地區的有效實施，加強對本地區事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務管理，維護市場秩序和社會安定，促進本地區經濟和社會事業發展。

　　（七）依法賦予設區的市地方立法權

　　隨著各地方經濟社會的發展和城鎮化建設的推進，設區的市在城市建設、市容衛生、環境保護等方面普遍有制定地方性法規的客觀需求。近年來，一些全國人大代表多次提出議案、建議，要求增加具有地方立法權的較大的市的數量。一些設區的市向國務院提出申請，要求批准為較大的市，享有地方性法規制定權。實際情況是，目前我國除了立法法規定的省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和國務院己經批准的較大的市以外，還有233個其他設區的市沒有地方立法權。黨的十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權的較大的市數量。《決定》進一步明確提出依法賦予設區的市地方立法權。這就要求遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性的原則，通過修改立法法賦予設區的市地方立法權。同時，這項工作政治性強，涉及面廣，需要積極穩妥推進。可以考慮在界定地方立法權限和范圍、加強立法監督的前提下，有步驟地實施。具體步驟和時間可由省、自治區的人大常委會根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況及其立法工作機構能力等因素確定。（作者為全國人大常委會法工委主任）