首個國家憲法日特別策劃

　　12月1日，山東省沂源縣悅庄鎮中心幼兒園的小朋友和老師一起用糧食制作“國家憲法日”宣傳畫。

　　趙東山攝

　　日前，新疆石河子人民法院法官來到市民族中學，為該校師生送上一堂憲法宣傳講座。

　　焦秋生攝

　　黨的十八屆四中全會《決定》提出，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。

　　憲法是我國根本法，是中國特色社會主義法律體系的根基，是全面推進依法治國的基石。如何更好發揮憲法的作用，讓我國各項事業都能夠在法治軌道上更好前行，讓廣大人民群眾都能夠在法治保障下更好生活，是一個舉國上下共同關注的問題。值此首個國家憲法日來臨之際，本報記者針對其中重點難點和熱點問題，及時採訪專家學者，以饗讀者。

　　——編 者

　　健全憲法解釋程序機制

　　彌合憲法與現實的縫隙

　　本報記者 張 璁

　　改革開放以來，從私營經濟如雨后春筍般涌現，到市場經濟沖破傳統計劃經濟的桎梏全面起飛，一柄達摩克利斯之劍始終懸在改革者的頭上：那就是大膽開拓缺乏憲法的有力支持。為此，全國人民代表大會分別在1988年、1993年、1999年和2004年以四個憲法修正案的形式對現行憲法予以修改，從而一定程度上適應了形勢發展的需要。然而，對一次憲法修改的動員，立法成本極為高昂，且程序復雜、周期漫長，難以及時回應社會關切的重大問題。

　　黨的十八屆四中全會《決定》提出，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。通過解釋憲法來彌合憲法規范與社會現實之間的縫隙，是加強憲法實施的一項關鍵舉措。

　　憲法解釋，是依憲法規定享有憲法解釋權的國家機關，依據憲法精神對憲法規范的內容、含義和界限等所作的說明。作為憲法適用的主要方式之一，經常性的憲法解釋，一方面能夠保持憲法的穩定性和權威性，另一方面也可以為憲法實施提供必要的基礎與方法。

　　現行憲法第六十七條賦予全國人民代表大會常務委員會“解釋憲法，監督憲法的實施”的權力，突出了全國人大常委會作為憲法解釋主體的地位。

　　自現行憲法實施以來，黨中央一直十分關注如何切實發揮憲法解釋的功能。早在1993年通過憲法修正案前夕，中共中央在《關於修改憲法部分內容的建議的說明》中指出：“這次修改憲法不是全面修改，可改可不改的不改，有些問題今后可以採取憲法解釋的方式予以解決。”2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上明確提出“依法治國，首先是依憲治國﹔依法執政，關鍵是依憲執政”的理念，並在黨的十八屆四中全會上把加強憲法實施作為貫徹這一理念的首要舉措。這表明，中國共產黨已經充分認識到，健全憲法解釋程序是落實依憲治國、依憲執政的當務之急。

　　然而，由於現行憲法第六十七條的規定過於概括，在現實中難以直接操作，一旦開始進行憲法解釋就會遇到主體和程序的不確定性問題。

　　“執政黨‘依憲治國’‘依憲執政’的理念還沒有上升為國家意志，轉化為法律。”中國憲法學研究會會長、中國人民大學法學院院長韓大元認為，“為了維護憲法的尊嚴，全面實施憲法，制定憲法解釋程序法刻不容緩。”

　　自2005年起，韓大元就承擔了司法部“憲法解釋程序研究”課題，並以此為鑒，今年向有關部門提交了《中華人民共和國憲法解釋程序法》專家建議稿，建議適當的時候盡快啟動立法解釋程序。

　　在韓大元看來，未來的憲法解釋程序法不能成為單純的內部議事規則，因其解釋活動具有法律效力，涉及國家根本法並直接影響國家權力整體運行和公民基本權利保障，必須正式立法。

　　就具體的制度設計而言，韓大元設想中的憲法解釋程序法要達到“既能讓憲法解釋程序有可能啟動起來，又不會因為憲法解釋給國家的法律秩序與社會生活帶來不必要的影響”的效果。為此，作為一部典型的程序法，在著重細化完善解釋憲法的程序、力圖使各項規定具有較強的可操作性的同時，還要對其中提起憲法解釋主體、請求解釋憲法的提起、請求的受理、憲法解釋案的審議、憲法解釋案的通過等各個環節做出較為嚴格的限制。對憲法解釋程序的啟動，需要考慮現實發展需求與憲法文本的合理平衡，選擇恰當的契機穩妥推進。

　　加強備案審查制度和能力建設

　　法規規章有件必備

　　本報記者 張 洋

　　每每談及立法工作，大家普遍關心的是制定了多少法律法規，殊不知修改、廢止了多少法律法規，同樣是立法工作的重頭戲。之所以如此，一方面是因為經濟社會發展的現實需要，另一方面是為了維護國家法制統一和權威。

　　“現實生活中，我們經常看到具體執行行為對法律法規的歪曲，而很少關注到一些地方性法規、地方政府規章、國務院部門規章對法律法規的歪曲。其實，后者對國家法制統一和權威的危害性更大！”國務院法制辦法規協調司負責人說。

　　為此，黨的十八屆四中全會《決定》提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。

　　長期以來，國務院高度重視法規規章的備案審查工作。從1987年開始建立法規規章備案審查制度，到1990年發布《法規規章備案規定》，以立法的形式明確備案審查制度的基本內容，再到2001年發布《法規規章備案條例》，進一步明確備案審查的基本程序……備案審查制度不斷健全完善。

　　反映到日常工作中，法規規章是否超越權限、是否違反上位法規定、是否違反制定程序、相互之間是否協調……近些年來，為維護法制統一，國務院法制辦不斷加大備案審查力度，特別是對發現規章存在問題的，採取請制定機關說明情況、建議制定機關自行糾正、報請國務院改變或撤銷等方式處理﹔發現地方性法規存在問題的，轉請全國人大常委會有關機構處理或由國務院提請全國人大常委會處理。

　　據介紹，截至今年10月底，國務院共收到備案登記的地方性法規17774件，地方政府規章20468件，國務院部門規章8492件。“特別是《法規規章備案條例》實施以來，國務院法制辦重點對違法或變相設定行政許可、行政處罰，擅自增加公民、法人或者其他組織義務，違反制定程序等問題進行合法性審查，對發現存在問題的500多件法規規章，依照法定程序進行了處理和糾正。”該負責人告訴記者。

　　記者還了解到，地方各級政府已經普遍建立了規范性文件備案審查制度，對政府和部門發布的“紅頭文件”進行監督，初步建立起了地方“四級政府、三級備案”的監督體系。據統計，自2003年至2013年，31個省、自治區、直轄市政府共收到報送備案的規范性文件101533件，經審查並處理和糾正的文件4141件，確保政令暢通。

　　如今，全面推進依法治國的大幕已經打開，備案審查又該如何更加富有成效呢？

　　採訪中，趙振華毫不避諱地指出“四大症結”：目前，法規規章有件必備目標基本實現，但是遲報、不規范報備情況時有發生﹔地方規范性文件備案還沒有做到全覆蓋﹔備案審查力度還需要進一步加強，特別是規章和規范性文件中變相設定許可審批、增加許可條件，違法增加公民、法人或者其他組織義務，違法設立優惠政策，實施地區封鎖和部門壟斷等問題依然存在﹔規范性文件制定合法性審查機制還不完善，備案審查機構力量和能力明顯不足。

　　“我們將進一步加強備案審查制度建設，健全日常審查與重點審查相結合、內部審查與專家協助審查相結合、主動審查與公民、法人和其他組織提請審查相結合的工作機制。”該負責人表示，特別是圍繞當前政府職能轉變的各項改革舉措，我們將進一步加大法規規章備案審查力度，堅決糾正變相設立行政許可、增設企業市場准入門檻、侵犯企業和公民合法權益、影響法律正確實施等問題。

　　此外，記者了解到，為進一步完善規范性文件合法性審查機制，國務院法制辦還將進一步總結地方實踐經驗，開展工作試點，制定規范性文件合法性審查機制指導意見，加強對規范性文件的監督，對發現存在問題的規范性文件，堅決予以糾正。

　　禁止地方制發帶有立法性質的文件

　　“紅頭文件”不是法

　　彭 波 張瀟月

　　年收入低於10萬元不讓當村官、要求所有官員統一手機彩鈴、公務用車必須購買本地某品牌……這些讓人驚訝的要求，竟然都出自庄重嚴肅的“紅頭文件”。

　　近年來，由於對制發“紅頭文件”的約束、監督不強，一些政府部門、單位或者受利益驅動，或者缺乏法治意識，出台了一些令人啼笑皆非、飽受詬病的“紅頭文件”。有的部門利用“紅頭文件”堂而皇之地攬權，有的部門用“紅頭文件”推卸責任，一些違法的政策措施隨之出現。

　　黨的十八屆四中全會明確要求，禁止地方制發帶有立法性質的文件。專家紛紛表示，這將有助於用法治手段遏制亂發、濫發“紅頭文件”行為。

　　其實，按照我國立法法規定，隻有擁有立法權的國家機關，才有權制定、頒布相應名稱的規范性文件，即“帶有立法性質的文件”。據此，除了全國人大及其常委會、國務院外，隻有省、自治區、直轄市以及較大的市的人大及其常務委員會、地方政府擁有制定地方性法規、規章的權力。

　　然而，在現實生活中，有的地方、部門往往採取制發“紅頭文件”的方式替代地方性法規、規章，以此達到“曲線救國”的目的。其實，“紅頭文件”並沒有嚴格的定義，只是與地方性法規、規章等需要經過嚴格的法定程序相比，“紅頭文件”由政府部門、單位自行制定、發布，主題往往是圍繞某一項具體工作、某一個具體問題，具有很強的針對性和操作性，對社會公眾的影響力也更為廣泛。

　　對此，中國人民大學教授朱力宇表示，一些沒有立法權的單位、機關擅自制發、濫發“紅頭文件”，不僅損害了我國的法制統一和權威，也給當地法治秩序造成了嚴重的破壞。從法律意義上來說，這種文件都是違法的。

　　2011年，某地一縣級政府出台了《某某區村鎮住宅房屋拆遷補償安置辦法（試行）》，規定集體土地上村鎮房屋拆遷補償安置工作實行屬地負責制，政府有權進行強制拆遷。該規定一出台，立即引發社會強烈關注，由此出現暴力拆遷現象，甚至引發群體性事件。

　　朱力宇表示，首先，縣級政府並不具備地方立法權，拆遷辦法本身就屬於典型的“無權立法”，這種文件是沒有法律效力的。其次，這份文件是典型的與民爭利行為，地方政府出台規則為拆遷行為創造便利條件，不僅嚴重侵害了村民的合法權利，而且也給地方政府公信力和法治權威造成了嚴重破壞。

　　朱力宇認為，要落實“禁止地方制發帶有立法性質的文件”這一要求，一方面要加強備案審查工作，對於明顯與上位法相悖的規范性文件，要依法撤銷和糾正，從源頭上規范立法性文件。另一方面，要嚴格禁止一些沒有立法權限的政府機關單位隨意印發“帶有立法性質”的“紅頭文件”。

　　同時，違法的“紅頭文件”折射出法治思維的缺失。黨的十八屆四中全會提出要堅持依法執政，就是要求行政機關必須遵守憲法法律，不得在法律之外設定權力，不得作出沒有法律依據的減損權利或者增加義務的規定。

　　“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式辦事的能力，堅守法律底線。” 朱力宇說，有關部門還應當加快違法、過時“紅頭文件”的清理及廢止工作，完善違法追責機制。唯有如此，才能把權力關進制度的籠子裡，維護法制統一和權威。