人大代表“免捕權”制度的歷史演進

　　了解人大歷史的人知道,全國人民代表大會在歷史上舉行過四次秘密會議。這裡,我先講一個全國人大常委會歷史上一項秘密會議議程的故事,我相信大多數人不知道這個故事。然后,我們再細說人大代表的人身“免捕權”制度的過去和現在。

　　全國人大常委會歷史上的秘密會議議程

　　1986年7月,我一到全國人大機關工作,就開始系統地收集整理有關人大工作的文獻資料,了解人大的歷史,以便於工作。有一天,無意間看到已經公開的1980年9月29日中共中央批轉的公安部、最高人民檢察院、最高人民法院黨組《關於“胡風反革命集團”案件的復查報告》中有這樣的記述:1955年“5月18日,經人大常委會批准將胡風逮捕”。

　　這一記述引起了我的注意。為了進一步了解全國人大常委會這個批准的細節,我查閱了歷屆全國人大常委會歷次會議議程的全部資料。但是,我失望了。1955年5月18日第一屆全國人大常委會召開的第十六次會議的議程中沒有批准逮捕胡風的內容。《人民日報》有關這次會議的報道也沒有這個內容。查不到相關資料讓我產生了神秘感,那我就越要搞清楚這段歷史。經過多種文獻檔案長時間地一一核對,相互印証,終於還原了事實,弄清楚了這段歷史。

　　1954年全國人大組織法規定,全國人大常委會會議每月舉行兩次,必要的時候可以增加或者減少。全國人大常委會剛成立時,舉行會議的時間不固定,會期也短,半天就是一次會議,總的看,每次會議議程少,有時一次會議就聽取一個工作報告。

　　1955年5月18日這一天,第一屆全國人大常委會先召開了第十六次會議,通過了關於准備召集第一屆全國人大第二次會議的決議等幾個文件。十六次會議結束后,緊接著宣布召開一次全國人大常委會秘密會議,這次秘密會議根據最高人民檢察院張鼎丞檢察長的請求,依照憲法第三十七條的規定,作出了批准將胡風逮捕審判的決定。胡風是第一屆全國人大代表,逮捕他需要經過法定的特別批准程序。全國人大常委會的這個決定通過后沒有立即公布。

　　1955年7月16日下午,第一屆全國人大第二次會議舉行全體會議,全國人大常委會作工作報告,向代表報告了批准逮捕胡風一事,報告將批准逮捕胡風的這次全國人大常委會會議作為一項議程並入了第一屆全國人大常委會第十六次會議,這就是為什麼在公開的材料中看不到全國人大常委會舉行過秘密會議,也看不到第一屆全國人大常委會第十六次會議有批准逮捕胡風的議程。7月18日的《人民日報》全文刊登了全國人大常委會工作報告。這樣,在全國人大常委會作出批准逮捕胡風的決定的兩個月后,向社會公開了這一決定。

　　1954年制憲對人大代表人身“免捕權”的討論

　　從逮捕胡風一事中,我們知道1954年憲法規定逮捕、審判全國人大代表要經過一個特別的程序,也就是對全國人大代表的人身自由進行特別保護,人們通俗地把這稱為人大代表的人身“免捕權”。在制定1954年憲法過程中,對這一規定進行了充分的討論。

　　1954年3月23日,中共中央提出的憲法草案初稿第三十三條規定:“全國人民代表大會的代表,除現行犯外,非經全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會許可,不得逮捕或者審判。如果代表因為是現行犯被捕的時候,必須立即把逮捕理由報告全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會請求批准。”在討論中,對這一條主要提出了以下意見:

　　第一,建議本條修改為“全國人民代表大會的代表,非經全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會許可,任何機關不得加以逮捕或審判﹔如果代表系現行犯而當場被捕時,不需此種許可,但逮捕機關必須立即把逮捕理由報告全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會請求批准”。

　　第二,建議將“不得逮捕或者審判”修改為“不得扣留、逮捕或者審判”。

　　第三,建議增加規定:全國人大或全國人大常委會不予批准的應即釋放。

　　第四,初稿中的“全國人民代表大會的代表,除現行犯外,……不得逮捕或者審判”。這可以有兩種解釋:一是全國人大的代表不得被逮捕或者審判。二是全國人大的代表不得逮捕或者審判他人。建議作修改,避免有歧義。

　　第五,對“現行犯”是指哪類人提出疑問。

　　第六,有疑問提出:全國人大代表犯了錯誤而受到行政處分時,是否要向全國人大或者全國人大常委會請示批准。

　　第七,為什麼沒有對於地方各級人大代表的保障?建議補充規定本條適用於地方各級人大的代表。

　　第八,可以考慮不作這一規定。理由,一是代表也是公民,憲法草案初稿有關公民的基本權利和義務中已經規定公民有言論自由、人身自由不受侵犯、住宅不受侵犯。二是好像全國人大代表多一層特權和保障,似無必要。三是選代表要選好的,不會有現行犯。

　　第九,有疑問提出,這一規定是否與憲法草案初稿第七十八條“公民在法律上一律平等”的規定有抵觸嫌疑?

　　1954年9月20日,第一屆全國人大第一次會議通過的憲法,將憲法草案初稿第三十三條調整為第三十七條,具體規定是:“全國人民代表大會代表,非經全國人民代表大會許可,在全國人民代表大會閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可,不受逮捕或者審判”。

　　在同一天,第一屆全國人大第一次會議通過的全國人大組織法有關這方面的內容作了這樣的規定:“全國人民代表大會代表非經全國人民代表大會許可,在全國人民代表大會閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可,不受逮捕或者審判。如果代表因為是現行犯被拘留,執行拘留的機關必須立即報請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。”

　　9月21日,第一屆全國人大第一次會議通過的地方各級人大和地方各級人民委員會組織法(簡稱“地方組織法”),對有關地方人大代表的人身“免捕權”作了這樣的規定:“地方各級人民代表大會代表在出席人民代表大會會議的期間,非經主席團同意不受逮捕或者審判,如果代表因為是現行犯被拘留,執行拘留的機關必須立即報請主席團批准。”這裡對鄉級人大代表與縣級以上地方各級人大代表實行同等保護。

　　從以上我們看到,1954年憲法、1954年全國人大組織法、1954年地方組織法充分考慮吸收了各方面在討論憲法草案過程中提出的意見。

　　這裡的“審判”是否包括“民事審判”呢?1957年11月6日,第一屆全國人大常委會第八十三次會議通過的“關於全國人大代表畢鳴岐因民事糾紛被訴法院可否傳喚問題的答復意見”予以了明確:憲法第三十七條的規定,旨在保護代表的人身自由不受侵犯,以便利其執行代表職務。但民事案件並不涉及限制人身自由問題,法院可以依法傳喚,無需經全國人大常委會許可。

　　人大代表人身“免捕權”制度的修改和細化

　　1978年12月黨的十一屆三中全會召開后,全國人大緊迫的工作是為恢復和重建國家機構提供法律依據。這樣,在6個月后的1979年7月就通過了修改后的地方組織法,它規定縣級以上地方人大設立常委會,同時,將同意逮捕、審判或者批准拘留縣級以上地方人大代表的機關,由代表大會主席團修改為人大常委會。另外,取消了鄉級人大代表的人身“免捕權”。這是1954年以來地方人大代表人身“免捕權”制度的首次變化。

　　1982年12月修改的憲法和通過的全國人大組織法,對1954年規定的全國人大代表的人身“免捕權”制度作了三個方面的修改:一是把在全國人大會議期間,逮捕或者審判代表的許可權,由代表大會行使修改為由代表大會主席團行使,這樣,既便於操作,又能保障代表依法執行職務﹔二是把“審判”修改為“刑事審判”﹔三是把對代表執行拘留的“機關”明確為“公安機關”。這是1954年以來全國人大代表人身“免捕權”制度的第一次修改和細化。

　　1986年修改地方組織法,對1979年通過的地方組織法有關地方人大代表的人身“免捕權”的規定作了修改,這樣就使縣級以上的地方各級人大代表的人身“免捕權”制度,與全國人大代表的人身“免捕權”制度完全一致了起來,具體可這樣表述:縣級以上的各級人大代表,非經本級代表大會主席團許可,在本級人大閉會期間,非經本級人大常委會許可,不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留,執行拘留的公安機關應當立即向本級代表大會主席團或者人大常委會報告。

　　1992年通過的代表法在上述人大代表人身“免捕權”制度的基礎上作了兩個方面的補充:第一方面,對縣級以上的各級人大代表,如果被採取法律規定的其他限制人身自由的措施(如行政拘留、監視居住、司法拘留、勞動教養等),應當經該級代表大會主席團或者人大常委會許可。第二個方面,鄉級人大代表,如果被逮捕、受刑事審判、或者被採取法律規定的其他限制人身自由的措施,執行機關應當立即報告鄉級人大。這第二個方面的補充,與1954年地方組織法的相關規定進行比較,有兩點不同:一是,代表如果被採取限制人身自由的措施,由原來的須事前“經同意”改為事后“報告”﹔二是,代表人身特別保護的范圍,由原來“被逮捕、受刑事審判”,增加了“被採取法律規定的其他限制人身自由的措施”。

　　2010年10月28日修改后的代表法,在代表的人身“免捕權”制度方面,又增加規定:代表大會主席團或者常委會受理有關機關依照代表法規定提請許可的申請,應當審查是否存在對代表在人大各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形,並據此作出決定。這是對代表的人身自由保護許可程序的完善。

　　這裡提一下,代表法修正案草案在2010年8月23日首次提請全國人大常委會審議時有這樣一個規定:對縣級以上各級人大代表採取限制人身自由的措施,本級人大常委會閉會期間,在緊急情況下,可以由委員長會議或者主任會議決定許可,報下一次人大常委會會議確認。10月25日第二次審議開始時,法律委員會在代表法修正案草案審議結果的報告中說,有的常委委員、一些地方提出,根據以往的實踐,可以隻規定在緊急情況下由地方各級人大常委會主任會議決定許可,報下一次人大常委會會議確認。在接下來的審議中又提出了新的意見,10月28日,法律委員會在關於修改代表法的決定草案修改意見的報告中說:有的常委委員、代表和一些地方提出,代表法現行有關人大代表採取限制人身自由的措施的規定,在實踐中通過做好有關工作,是可行的,決定草案可以不作此項規定。因此,刪去了這一規定。這就是說,現行的代表法仍然規定對人大代表採取限制人身自由的措施,由代表大會主席團或人大常委會決定許可。

　　據有關資料,1986年6月,第六屆全國人大常委會第十六次會議經表決,決定許可對一名全國人大代表予以逮捕。這是我到全國人大機關工作前一個月的事情。我有這樣一個記憶:1986年6月后,全國人大主席團和全國人大常委會沒有再作出過有關對全國人大代表採取限制人身自由的措施的許可決定。現在的做法是,全國人大代表涉嫌違紀違法的,由本人向選舉單位請求辭去代表職務,或者由選舉單位罷免該代表的代表職務。

　　(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)