“民告官升級進入‘2.0時代’!”這兩天,隨著修訂后新行政訴訟法(以下簡稱“新法”)實施腳步的臨近,以及最高人民法院新法司法解釋的發布,類似對新法充滿期待的標題不斷見諸報端。

　　立案難、審理難、執行難,民告官“三難”問題被社會久為詬病。“現行行政訴訟法(以下簡稱“舊法”)自1990年實施的25年來,‘三難’問題始終如影隨形。”參與此次行政訴訟法修訂的中國政法大學副校長馬懷德說。

　　新法能否有效破解“三難”問題?4月29日,馬懷德向《法制日報》獨家進行了深入解析。

　　破解立案難行政行為引發爭議均可訴

　　來自最高法的數據顯示,2014年,全國各級法院受理一審行政案件15.1萬件,審結13.1萬件,同比分別上升16.3%和8.3%。

　　看似不低的案件量,與馬懷德手中的另外兩組數據一比較,立即相形見絀——8000萬人口的德國,每年行政訴訟案件達30萬件﹔我國信訪案件中,約有三四百萬件為民告官類爭議。

　　“這說明,目前隻有很小一部分行政爭議進入訴訟程序,立案難是把行政爭議擋在訴訟大門外的主要原因。”馬懷德指出。

　　至於立案難的原因,他認為不外乎兩種:法院不願受理,因為行政爭議相對比較復雜,解決難度較大,執行情況又不理想,法院持有多一事不如少一事的心態﹔法院不敢受理,一些地方黨委政府或人大,以受理民告官案影響社會穩定、損害當地經濟發展、有損政府形象等為名,向法院施壓。

　　“由於舊法的一些條文制定得比較模糊,給法院找各種不立案的理由創造了條件。”馬懷德舉例說,舊法規定隻有具體行政行為法院才受理,而哪些行為屬於具體行政行為則由法院來解釋,這導致一些抽象行政行為、行政指導行為、行政合同行為等被排除在受理范圍之外。

　　為此,新法制定一系列措施,系統破解民告官立案難問題。馬懷德表示,新法實施后,群眾因行政爭議投訴無門,有屈無處說、有冤無處申的情況將進一步緩解。

　　據介紹,新法擴大了行政訴訟的受案范圍,將“具體行政行為”修改為“行政行為”,刪除“具體”兩字意味著,隻要是行政行為引發的爭議理論上都可以被訴。同時,列舉的受理案件類型從8類擴大到12類,增加了不滿征地拆遷補償決定、行政機關沒有依法支付最低生活保障等內容,積極回應了社會和群眾的關切。

　　舊法規定,提起行政訴訟的期限為3個月。馬懷德告訴記者,實踐中,因超出訴訟時效而無法立案的民告官案例比比皆是,往往當事人正在和行政機關交涉、談判,起訴期限就過了,再起訴會被法院駁回或裁定不予立案。為此,新法將起訴期限延長至6個月,並明確不動產起訴期限為20年,更好地保障了訴權的實現。

　　“過去,對區縣一級政府提起訴訟,隻能到區縣法院起訴,當時立法者考慮的是便民,就地解決矛盾。但由於基層法院人財物與地方政府有著千絲萬縷的關系,法院一般不願意得罪區縣政府,導致立案困難重重。”馬懷德說,25年實踐証明,這樣的管轄制度有一定問題。新法明確以區縣以上政府為被告的行政訴訟案件,由中級法院管轄,即提級管轄﹔經最高法批准,省高級法院可確定若干人民法院跨行政區劃管轄行政案件,即集中管轄。

　　他認為,為方便當事人訴訟,集中管轄還要輔之以巡回審判,並明確原告所在地法院可以代收訴狀。

　　以前,不少當事人抱怨,有些法院要麼干脆不收民告官起訴狀,要麼收了起訴狀后,對是否立案不置可否,一句“回去等通知”,從此石沉大海。新法明確實行立案登記制,案件隻要符合形式要件的,都必須立案。

　　馬懷德進一步分析說,新法不允許不收起訴狀,對內容有欠缺或錯誤的起訴狀,法院應當給予指導和釋明,並一次性告知當事人需要補正的內容﹔不允許不給任何憑証,對當場不能判定是否符合起訴條件的,法院應收下起訴狀並出具書面憑証,7天內決定是否立案,不符合起訴條件的作出不予立案裁定,以便原告提起上訴。

　　“對不接收起訴狀或接收后不出具書面憑証等情況,當事人可以向上級法院投訴,上級法院應責令整改並追究相關人員責任﹔人民法院不立案又不作出不予立案裁定的,當事人可向上一級法院起訴,符合條件的,上一級法院應當立案。”他指出,這些內容以前的司法解釋都有涉及,新法進一步明確,就是要全力打開民告官立案之門。

　　破解審理難行政機關負責人出庭應訴

　　好不容易立了案,審理也是舉步維艱。馬懷德介紹說,舊法實施初期,曾出現過被告當庭抓原告、沖撞法官、中途退庭等各種藐視法庭的情形,反映出行政權力的傲慢,不願接受監督和審判的思維定式。

　　雖然隨著社會法治進步,情況有所好轉,但審理過程中被告的抵制仍較為普遍,不應訴、不出庭、不答辯時有發生。“行政訴訟是一個審查被告行政行為合法性、有效解決行政糾紛的過程,如果被告始終採取抗拒的態度,訴訟的功能就得不到有效發揮。”馬懷德表示。

　　在他看來,民告官審理難,還突出表現在裁判難上。行政訴訟是最容易受到干預的一種訴訟活動,裁判過程中,一些被告或其他單位通過明示或暗示,借助手中掌握的公共資源向法院和法官施壓。法官一旦作出不利於行政機關的判決,往往招致很多麻煩,曾有法官因堅持原則,最終被調離崗位甚至被下崗的案例發生。

　　為此,新法通過多重制度設計,系統破解審判難,確保法官依法獨立行使審判權。其中,輿論認為最大的看點是:被訴行政機關負責人應當出庭應訴,即讓民告官能見到官。

　　實際上,世界上沒有任何一個國家的法律要求行政訴訟案件行政機關負責人必須出庭應訴。但馬懷德認為,在中國,行政機關負責人出庭應訴有其價值和積極意義。

　　他分析說,行政機關負責人出庭應訴,不僅體現了訴訟雙方當事人法律地位的平等,也有利於糾紛化解,無需代理人回去匯報、聽指示,就能及時解決問題﹔有利於有效監督司法對行政機關行使職權,促使行政機關審慎用權,防止權力濫用﹔有利於提高行政機關負責人和公務人員的法治觀念和依法行政能力。

　　“但制度仍然留有余地,新法規定,行政機關負責人不能出庭的,應當委托行政機關相應工作人員出庭。因此,要確保一定比例負責人出庭應訴,還需要制定詳細的落實方案。”馬懷德期待,有省部級負責人出庭應訴的案例出現。

　　破解審理難,提高審判效率是重要一環。新法在3個方面進行了改進:合理設置簡易程序,政府信息公開等三類案件可適用簡易程序速裁﹔在維持行政訴訟不得調解基本原則下,明確行政賠償、補償等案件可以調解,將實踐中的變相調解即協調落實為法律規定,有助於及時化解糾紛,案結事了﹔在過去維持、撤銷等4種判決基礎上,增加確認判決、責令被告採取補救措施等判決形式,處置各種行政爭議更加有針對性。

　　過去,在審理民告官案件中,法院往往對一類訴求避之不及,那就是審查行政機關的規范性文件,即“紅頭文件”。新法明確規定,在對行政行為提起訴訟時,可以一並請求對規范性文件進行審查,“紅頭文件”不合法的,法院不作為認定行政行為合法的依據,並可向相關行政機關提出撤銷、變更該“紅頭文件”的司法建議。

　　對於行政干預民告官審理問題,馬懷德表示,新法確立的提級管轄和集中管轄制度,有助於減少地方政府對行政審判的干預,加上近期中央兩辦印發的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》,將為民告官排除行政干預創造良好的司法環境。

　　破解執行難行政機關當老賴將予公告

　　有一起案例讓馬懷德印象深刻:群眾不滿拆遷補償起訴地方建委,法院審理也認為補償10萬元太低了,撤銷了建委的補償決定,要求重新作出決定。建委隨后作出一份內容一模一樣的補償決定。法院再撤銷,建委仍堅持,一共來回11次。

　　“以前,法院對此沒有太好的辦法,新法實施后,這種拒不執行、反復做同樣行政決定戲弄原告的行為,屬於情節惡劣,法院可以拘留該行政機關直接主管人員和其他直接責任人員。”馬懷德說。

　　可以對民告官案中行政機關主管人員實施拘留,已成為最近社會熱議的話題。馬懷德坦言,行政訴訟法修訂過程中,他曾提出該條文可能不現實、不可行的疑問,但他認可該條文有一定震懾作用,“如果法院較起真來,真要實施拘留,現在是有法律依據的”。

　　據介紹,當前,民告官案中,行政機關拒不執行裁判現象較為普遍,成為法院執行的一大難題。為破解執行難,除了實施拘留外,修法時參與者們提出的進行公告和對行政機關負責人按日罰款的建議,均被新法所採納。

　　馬懷德解釋說,將行政機關拒絕履行的情況予以公告,就像民事訴訟中公布老賴名單一樣,可以形成社會輿論的壓力,迫使他們履行相關義務。雖然每日僅處以50元至100元的罰款,但這是針對行政機關負責人個人的罰款,將迫使其督促行政機關履行義務。

　　馬懷德相信,隨著新法的實施,長期困擾民告官的立案難、審理難、執行難“三難”問題將得到有效破解,民告官將迎來嶄新局面。

(來源:法制日報)

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