在人大工作中,一般把人大及其常委會的職權概括地表述為“四權”。這“四權”就是“立法權、重大事項決定權(決定權)、選舉任免權(任免權)、監督權”。翻閱憲法和法律,我們看到,憲法第六十二條規定了全國人大的十五項職權,第六十七條規定了全國人大常委會的二十一項職權。對地方各級人大及其常委會的職權,憲法作了概括性規定,地方各級人大和地方各級人民政府組織法作了具體規定。但是,在憲法和法律中找不到“立法權、決定權、任免權、監督權”這樣完整的“四權”表述。那麼,這個表述是怎麼來的?

　　1980年初,地方人大常委會剛剛設立,各方面的工作開始起步,工作制度還不健全,地方人大常委會的同志對怎樣行使職權還不大熟悉。針對這種情況,當年4月,全國人大常委會召開了省、自治區、直轄市人大常委會負責同志座談會。在座談會上,彭真同志依據地方各級人大和地方各級人民政府組織法的規定,把地方人大常委會的職權分為四個方面作了概括地解讀。他說,地方人大常委會的職權主要是四條:第一,制定、頒布地方性法規。第二,討論、決定本地區的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族工作的重大事項。還有權批准本地區“國民經濟計劃和預算的部分變更”(至於整個計劃、預算,決定權屬於人民代表大會)。第三,人事任免。第四,監督本級政府和法院、檢察院的工作。雖然,彭真同志的這個講話針對的是省級人大常委會,但人們由此逐漸把各級人大及其常委會的職權都概括地表述為:立法權、決定權、任免權、監督權。

　　我以為,這“四權”的劃分和表述,抓住了人大職權的本質特征和不同職權之間的區別。“立法”是創制一般的規范,不針對具體的人、個別的事件,而是針對某一類社會行為、社會關系﹔“決定”一般是針對具體的事項(對事)﹔“任命”是將相關的權力委托給信任的人(對人)﹔“監督”是控制自己授出的權力。立法權、決定權、任免權、監督權分別有著不同的功能。

　　這裡應當明確,第一,“四權”的劃分具有非窮盡性。立法權、決定權、任免權、監督權的概括方法,把各級人大及其常委會的大部分職權包括在其中了,但它沒有把各級人大及其常委會的全部職權包括進去。例如,全國人大常委會和省級、設區的市、自治州的人大常委會主持本級人大代表的選舉﹔在全國人大閉會期間,全國人大常委會領導全國人大各專門委員會,這些職權都很難恰當地概括在“四權”的某一權中。“四權”的非窮盡性,就是指“四權”所包括的是各級人大及其常委會的大部分職權,而不是全部職權。

　　第二,“四權”的劃分具有相對性。“立法權、決定權、任免權、監督權”的表述不是法律術語,而是為表述和工作的方便,人們對人大及其常委會經常行使的職權作出的概括。“四權”之間的界限在有的情況下並不是十分嚴格或者說隻能有惟一的理解。比如,全國人大作出授予經濟特區所在地的市的人大及其常委會制定經濟特區法規的權力的決定,一般把它說成行使的是立法權,如果把它說成是行使的決定權也不能說就不對。比如,人大批准預算可以說行使的是決定權,批准決算就可以說成是行使監督權。再比如,人大常委會撤銷某一政府組成部門正職的領導職務,可以說成是行使免職權,也可以說成是行使人事監督權。再有,行使這“四權”的最終表現形式,都可以用“決定”這種公文形式。人大及其常委會行使某一職權是否是決定權,不取決於通過的文件名稱或正文中是否出現了“決定”一詞,而在於它的內容。

　　第三,這“四權”都是人大及其常委會的職權,不存在孰輕孰重和先后次序問題。任何一個方面的職權沒有依法行使,都可能影響國家機器的正常運轉。 (作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)

(來源:法制日報)

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