2015年3月，十二屆全國人大三次會議修改《立法法》，在城市建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面擴大和規范了地方立法權。年底，江蘇鎮江公布的《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》（簡稱《保護條例》），成為全國新獲立法權城市首個提請省級人大常委會審議批准的地方性法規。地方立法權落地實施情況怎樣、如何保証科學民主立法、怎樣監督防止權力“任性”？本報記者實地調查——

　　立法迫在眉睫

　　城市管理和環境保護中，“看得見管不著”成為執法難題

　　“我家住在金山湖風景區附近，以前晚上去景區散步，時常見到一些市民牽著的寵物狗隨地大小便，還有人用絲網、魚叉在景區裡隨意捕魚。”“南山風景區有人豎墳立碑、點火燒香，甚至周末還有人在裡面燒烤，安全問題令人擔憂。”“不知從什麼時候開始，北固山山峰被棟棟高樓遮擋，想拍一些古色古香的照片還要千方百計避開現代建筑。”面對鎮江市民的“吐槽”，執法人員頗感無奈：“對於景區管理，上位法針對性和操作性不強，而一些紅頭文件又不像法律法規那樣具有剛性約束力，有時我們也是看得到、管不著……”

　　“在城市發展過程中，出現不少無法可依的情形。單純依靠現有城鄉規劃法、環境保護法、森林法、風景名勝區條例等法律法規以及地方規范性文件和景區自行制定的管理制度，已難以照顧到景區文物和文化設施保護的方方面面，亟須更具有針對性的立法支撐。”鎮江市人大常委會法工委主任張蕾介紹說。

　　記者了解到，鎮江的《保護條例》首次明確了風景區“視線走廊”等空間保護的問題，明確在風景區和外圍保護地帶內，不得建設破壞視線走廊和景觀、污染環境、妨礙游覽的建筑物、構筑物及其他設施等。

　　“《保護條例》同時涉及環境保護、歷史文化保護及城鄉管理三方面內容，具有較強的針對性、可操作性和地方特色。”江蘇省人大法制委副主任委員王臘生介紹說。目前，江蘇13個設區的市都已獲得地方立法權，1月中旬召開的省人大常委會批准了鹽城市的《綠化條例》﹔揚州的《古城保護條例》、常州的《電梯安全條例》等，均已在立法計劃中，並都具有鮮明地方特色。

　　回應百姓關切

　　網絡和調研等多渠道征集民意，體現民主立法科學立法

　　為何鎮江首部地方性法規會直指三山南山風景區？鎮江市委書記、市人大常委會主任夏錦文直言，“開門立法、民主立法”是鎮江市人大制定法規的指導思想，要考慮百姓最關心什麼。

　　鎮江市人大常委會與當地第一門戶網站合作征集民意，累計15萬人次參與，梳理形成市民意見和建議1200余條。同時，市人大常委會主任會議成員赴基層立法聯系點調研10余次，積極向基層征集立法建議。從去年8月底正式形成條例草擬稿到10月底條例獲鎮江七屆人大常委會第二十九次會議審議通過，60多天12次逐字逐句進行斟酌修改。

　　“很多社區干部和老同志，每次都手寫意見稿，寫得滿滿當當，對視線走廊等關切問題經常據理力爭。”基層聯系點之一、距離金山風景區不足百米距離的金山社區的黨委書記姜丹告訴記者，以前覺得參與國家乃至省級層面的立法離自己很遙遠﹔這次立法權下放，基層群眾都有了發聲的渠道。

　　全程參與立法過程的鎮江三山南山風景名勝區管委會副主任羅仁朝坦言，在反復修改條例的過程中，要特別注意與立法專家咨詢組溝通，強調對法言法語的把握。例如，有一稿內容中提到風景區有一些商戶“兜香”，但仔細研究發現用詞不嚴謹且上位法已在規定中包含了此類行為，便在下一稿中刪去了。

　　據了解，根據國家上位法的規定，風景名勝區的保護應由政府或法律規定的機構執行，但實際上往往是進行市場化管理，因此立法首先要根據上位法加強風景名勝區管理機構的職能。在鎮江，由市長層面進行高位協調和溝通，並規定由政府建立協調溝通機制，大大降低了執法過程中的無序性和隨意性。

　　防止權力任性

　　權限控制、強化業務指導等四重閥門加強立法和執法監督

　　截至目前，江蘇所有地級市均獲立法權。那麼，有權后如何避免“任性”？地方立法權下放，落地過程中又有什麼樣的困難？

　　王臘生介紹說，為防止權力“任性”，設有“四重閥門”把關：一是權限控制。例如鎮江市出台制定地方性法規條例以及立法專家咨詢組工作規范、立法聽証組織辦法等15項制度，規范立法工作流程。二是要加強調研、組織培訓，進一步提升立法能力和素質。三是科學、民主立法，讓老百姓和專家參與到立法中。四是加強業務指導、把好批准關，市級立法要報省人大常委會審查批准，地方性法規還要報國務院、全國人大備案。

　　據介紹，隨著立法權的下放，立法人才短缺成為不少地方的普遍難題。立法活動專業性強、程序要求高、有嚴格的行文規范，要求立法人員不僅要具備過硬的法律知識，還要具備充足的立法實踐經驗。“相關政府部門的法律人才隊伍配備也應跟上，這樣才能更好地為地方經濟社會發展服務。”相關專家表示。

　　“既不能把立法當成可有可無，也不能為了立法而立法。”王臘生建議，將適宜由市裡制定的、體現區域特色的法規下放給地方制定，具有共性的問題由省裡甚至國家層面統一立法解決，避免立法資源浪費，使立法更有側重點和針對性。

　　擔任江蘇多地立法咨詢專家的東南大學法學院教授周佑勇告訴記者，過去地方立法一般採取的是“誰主管、誰負責、誰起草”工作模式，往往由政府主管部門自行調研、立項、起草，再由地方人大審議通過。現在，為避免濫用地方立法資源、防止部門化傾向及爭權諉責等問題的出現，應重點加強人大對立法的全程主導，地市級人大始終都要在把握好合法性、民主性和科學性的基礎上，牢牢抓住立法主動性和主導權，制定更有針對性和現實性的地方性法規。

　　因地制宜 方見成效（記者手記）

　　立法權下放普遍受到地方歡迎。而在獲得立法權限后，人才隊伍是否匹配、立法經驗是否充足等成為必須直面的問題。現階段，很多設區的市都在加強人大自身建設、夯實立法人才基礎、保証立法質量上想辦法、下功夫。

　　值得注意的是，各地立法之間存在很大差異，立法水平、能力也不盡相同。因此，不同地方的立法權實施時間步驟、流程進度上有先后是尊重客觀規律的。而在實際操作中，既不能視立法為可有可無，棄權力而不用，也不能不顧實際，為了立法而立法。應通過科學立法、民主立法，確保立良法、立管用之法，確保地方立法權接得住、用得好。在善用立法權過程中，一方面要注重質量，凸顯地方特色﹔另一方面也要因地制宜、量力而行，避免在立法的數量和速度上盲目攀比、搞形式主義。

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