切實履行人大監督職責  做好新時代人大預算審查監督重點拓展改革工作

切實履行人大監督職責 做好新時代人大預算審查監督重點拓展改革工作

——在人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革工作座談會上的講話

（2018年10月16日）

王 晨

　　同志們：

　　今天我們在濟南市召開貫徹落實人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革工作座談會。這次會議由全國人大財政經濟委員會、全國人大常委會預算工作委員會和財政部聯合組織召開，會議的主要任務是：深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，學習貫徹習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，貫徹黨中央關於改革發展的重大決策部署，貫徹中共中央辦公廳《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，總結交流經驗做法，推進貫徹落實人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革舉措，保障黨中央重大方針政策和決策部署得到全面貫徹落實。

　　一、以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以憲法和預算法、監督法等法律為依據，做好新時代人大預算審查監督重點拓展改革工作

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對加強人大預算審查監督作出重要決策部署。黨的十八大提出，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。黨的十八屆三中全會提出，加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。黨的十九屆三中全會進一步提出，加強人大對預算決算、國有資產管理等的監督職能。在黨的全國代表大會的報告和中央全會的決定等重要文件中，專門就加強人大預算決算審查監督職能提出明確要求、作出重要部署，這充分表明以習近平同志為核心的黨中央對加強人大預算審查監督的高度重視，充分表明預算審查監督工作在人大總體工作中的重要地位更加突出，充分表明加強人大預算審查監督的必要性和迫切性。

　　今年3月，經黨中央同意，中共中央辦公廳印發實施《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。這是黨中央加強人大工作、健全人大制度、促進我國經濟健康穩定發展的一項新部署新舉措，對加強和拓展人大預算審查監督工作具有重要指導作用。我們要認真學習領會，抓好這項改革工作的貫徹落實。

　　（一）人大加強支出預算和政策審查監督，有利於更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署

　　政府預算反映國家的戰略、規劃、政策，反映政府的職責、活動范圍、方向。早在新中國成立初期，毛澤東同志就指出，“國家的預算是一個重大的問題，裡面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。”鄧小平同志在1954年全國財政廳局長會議上指出，“財政工作一定要有財有政，切不可有財無政。”“財政工作要有全局、大局的觀念。”習近平總書記指出，“人大要把憲法法律賦予的監督權用起來，堅持監督和支持相結合，確保法律法規得到有效實施，確保黨中央重大決策部署貫徹落實。” 按照黨中央要求和預算法、監督法規定，對支出預算和政策開展全口徑審查、全過程監管，完善程序和方法，有利於讓支出預算和政策更好地體現和落實黨中央決策部署。審查批准預算、決算和監督預算執行，是憲法法律賦予各級人大及其常委會的重要職權，是人大行使國家權力的重要體現。人大審查和批准預算，就是使黨的主張通過法定程序成為國家意志，保障黨中央重大方針政策和決策部署在政府預算編制中得到貫徹﹔人大監督預算執行，就是通過監督財政資金的規范有效使用，保障黨中央重大方針政策和決策部署得到落實。

　　（二）人大加強支出預算和政策審查監督，有利於有效發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用

　　財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。黨領導人民依法治理國家，健全人民當家作主制度體系，必須把預算編制好、審查好，必須把預算執行好，把財政資金使用好、管理好。以往政府預算審核管理和人大預算審查監督的重點主要是赤字規模和預算收支平衡狀況，預算管理存在著重收入輕支出、重投入輕產出、重分配輕執行等情況，在支出預算和政策關注、政策對編制支出預算的指導和約束作用發揮、對財政資金使用績效和政策實施效果關注等方面需進一步提升。實施人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革，是適應新形勢、新任務和新要求，在政府預算審核管理和人大預算審批制度上作出的重大改革。實施這項改革，有利於加強和改善宏觀調控，有效發揮財政在宏觀經濟管理中的重要作用﹔有利於提高支出預算編制質量和預算執行規范化水平，實施全面規范、公開透明的預算制度，加快構建優化資源配置的科學財稅體制，為更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用提供制度保障。

　　（三）人大加強支出預算和政策審查監督，有利於更好地發揮人民代表大會制度根本政治制度作用

　　實施人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革，是建立和完善中國特色社會主義預算審查監督制度的重要舉措，有利於將堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國真正打通、有機統一起來，使國家治理活動的支出需求與財力保障更加匹配、治理機制順利運轉、治理效能不斷提升，更好發揮人民代表大會制度作為支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。一是做好這項改革工作，使預算編制和預算執行更好貫徹黨中央方針政策和決策部署，能夠更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。二是做好這項改革工作，密切同人民群眾的聯系，傾聽人民呼聲，回應人民期待，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，能夠進一步健全完善人民當家作主的運行機制、實現方式和途徑，使人民當家作主有效落實到國家政治生活和社會生活中。三是做好這項改革工作，以憲法和預算法、監督法等法律為依據，堅持用法治方式和法治思維開展工作，有利於依法管理國家事務，推進全面依法治國。

　　（四）人大加強支出預算和政策審查監督，有利於健全黨和國家監督體系

　　在黨中央的集中統一領導下，人大監督是國家權力機關對“一府一委兩院”的監督，是我們國家監督體系中的重要方面，是國家治理體系中的重要一環。人大預算審查監督作為人大制度和人大工作的重要組成部分，推動完善預算制度、深化預算改革、嚴格預算管理、規范預算行為，是健全黨和國家監督體系的內在要求，是構建強化不敢腐的震懾、扎牢不能腐的籠子、增強不想腐的自覺，把權力關進制度籠子的重要環節和有效措施。

　　二、全面把握人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革的總體要求、主要內容和程序方法

　　《指導意見》對各級人大及其常委會的預算審查監督重點拓展改革作出了全面部署，政治站位高，內容豐富，措施有力，要求明確，我們要認真學習領會、全面貫徹實施。

　　（一）實現人大預算審查監督重點拓展的目的和總體要求

　　《指導意見》明確提出，人大加強對支出預算和政策的審查監督，目的是提高針對性和有效性，推進依法行政、依法理財，保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實。《指導意見》對人大加強支出預算和政策審查監督提出六項總體要求，明確了改革的重要原則和基本方法，我們要深刻理解和把握。

　　一是堅持黨中央集中統一領導。各級人大是黨領導下的政治機關，要旗幟鮮明講政治，牢固樹立“四個意識”，不斷增強“四個自信”，堅決維護習近平總書記核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，始終在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。人大預算審查監督重點拓展改革工作要在黨中央集中統一領導下扎實推進，預算審查監督中的重要事項和重要問題，全國人大要及時向黨中央請示報告，省市人大要及時向本級黨委請示報告。

　　二是堅持圍繞和服務黨和國家工作大局。要把人大預算審查監督重點拓展改革工作放到黨和國家工作大局、本地區中心任務中去思考、謀劃和推進。自覺服從服務於統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹新發展理念，推動經濟社會持續健康發展。

　　三是堅持以人民為中心的發展思想。人大預算審查監督重點拓展改革必須把不斷實現人民群眾對美好生活的向往作為工作方向和目標。要密切同人民群眾的聯系，積極回應社會關切，提出有針對性的意見建議，推動完善支出預算和政策，著力保障和改善民生，使改革發展成果更多惠及全體人民，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

　　四是堅持依法審查監督。人大預算審查監督重點拓展改革要運用法治思維，嚴格按照憲法和預算法、監督法等法律規定，依照法定職責、限於法定范圍、遵守法定程序，以法律為依據，督促政府及其有關部門貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署，全面貫徹實施預算法，嚴格按照人大批准的預算執行，強化預算約束，提高財政資金使用績效和政策實施效果。

　　五是堅持問題導向。人大預算審查監督重點拓展改革要增強問題意識，強化問題導向，結合人大代表和人民群眾普遍關心的熱點難點問題、審計查出的突出問題、制約事業發展的關鍵問題等，找准支出預算和政策審查監督的著力點、切入點、追蹤點，加大工作力度，持續跟蹤監督，推動建立健全解決問題的長效機制。

　　（二）把握人大預算審查監督重點拓展的主要內容

　　《指導意見》明確提出，按照黨中央改革部署要求和預算法、監督法規定，人大對支出預算和政策開展全口徑審查、全過程監管。這是一項十分重要的規定。栗戰書委員長指出，人大對政府預算實施全口徑審查、全過程監管，目的是保障黨中央重大方針政策和決策部署在政府預算編制、預算執行中得到貫徹落實。

　　人大對支出預算和政策實施全口徑審查，就是人大要對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算進行審查，特別是要加強對支出預算和政策的審查，實現審查范圍和內容的全覆蓋。按照全口徑審查的原則要求，要進一步深化細化審查的切入點和抓手。

　　人大對支出預算和政策開展全過程監管，就是人大預算監督要從過去的以對政府提交的預算草案、預算執行結果報告的“事后”監督為主，進一步向預算草案編制前和政策制定前的“事前”環節延伸，進一步加大對預算執行過程和政策實施過程的“事中”環節的監督力度，做到事前監督、事中監督、事后監督各環節緊密銜接、相互貫通。

　　在預算草案編制前，人大常委會預算工委等工作機構應當根據黨中央的決策部署和預算法的規定，結合人大常委會開展執法檢查、聽取政府專項工作報告提出的審議意見，根據人大代表、常委會組成人員、財經委等專門委員會組成人員關於預算的意見建議，提出改進完善預算草案、報告編報的具體意見建議，並及時與政府財政部門等進行溝通。預算工委還可以組織有關人大代表到政府財政等部門和地方開展調研考察，了解預算編制安排與考慮，並提出意見建議。政府財政部門對人大代表和人大有關方面提出的有益意見建議，應當認真研究吸收，並反映到編報的預算草案和報告中，使預算草案更為科學合理。在預算執行過程中，要依法加強對預算執行情況和政策實施情況的監督。要建立常態化監督機制，充分利用預算聯網監督系統平台，通過線上查詢與線下跟蹤調研相結合等方式，善於在預算執行的過程中發現問題，按程序向政府有關方面反映問題，推動政府及有關部門完善制度、堵塞漏洞、改進工作。要進一步加強事后監督，加大對審計查出突出問題整改情況的監督力度，改進創新具體方式方法，推動強化追責問責，提高支出績效和政策實施效果。

　　人大對支出預算和政策實施全口徑審查、全過程監管，主要內容包括五個方面。

　　一是支出預算的總量與結構。人大審查監督支出預算的總量與結構的重點是，正確處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用﹔支持堅決打好“三大攻堅戰”，以供給側結構性改革為主線，支持優化產業結構，推動經濟高質量發展，建設現代化經濟體系，更好推進黨和國家各項事業發展。

　　二是重點支出與重大投資項目。人大審查監督重點支出與重大投資項目，主要是推動政府健全重點支出與重大投資項目決策機制，合理確定重點支出與重大投資項目范圍，在預算安排中保障黨中央重大方針政策和決策部署確定的重點支出與重大投資項目，在預算執行中督促實現支出績效和政策目標。

　　三是部門預算。人大審查監督部門預算的重點是，部門貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署的情況。

　　四是財政轉移支付。人大審查監督財政轉移支付的重點是，一般性轉移支付促進實現地區間基本財力均衡及基本公共服務均等化的情況，專項轉移支付支撐黨中央重大決策部署實施的情況等。

　　五是政府債務。人大審查監督政府債務的重點是，合理評估全國政府債務風險水平，評價地方政府舉債規模的合理性﹔地方政府債務納入預算管理的情況﹔硬化地方政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設﹔積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務。

　　人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展后，仍然要加強對政府預算收入的審查和監督，重點是政府預算收入編制要與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接﹔要推動嚴格依法征收，不收“過頭稅”，防止財政收入虛增、空轉﹔要推動依法規范非稅收入管理等。

　　（三）運用好人大預算審查監督重點拓展的程序方法

　　《指導意見》對加強支出預算和政策審查監督的主要程序和方法從八個方面作了規定，包括：認真學習貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署，充分聽取意見建議，深入開展專題調研，探索就重大事項或特定問題組織調查，探索開展預算專題審議，推動落實人大及其常委會有關預算決算決議，及時聽取重大財稅政策報告，加快推進預算聯網監督工作等。

　　《指導意見》明確提出要“認真學習領會和貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署”。黨中央的重大方針政策和決策部署是政府制定政策、編制預算的重要依據，是人大開展支出預算和政策審查監督的重要遵循，人大加強支出預算和政策審查監督的目的就是要保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實。我們首先要學習領會黨中央的重大方針政策是什麼、決策部署有哪些，明確目標任務，掌握部署要求，在工作中認真貫徹落實。

　　《指導意見》明確提出“深入開展專題調研”。開展支出預算和政策審查監督重點拓展改革工作，增強審查監督的力度、深度和針對性、有效性，要求我們必須深入開展調查研究，把實際情況摸准摸透，增強工作主動性和前瞻性。

　　《指導意見》明確提出“加快推進預算聯網監督工作”。要加快推進預算聯網監督工作，實現預算審查監督信息化和網絡化，充分利用預算聯網平台加強對支出預算和政策的審查監督，提升審查監督內容的翔實性和時效性。

　　推進人大預算審查監督重點拓展改革工作，要綜合運用好各種法定的審查監督程序和方法，提高可操作性和運轉效率，總結交流推廣有效做法和成功經驗，不斷創新完善具體組織方式和工作方法，增強監督實效，使人大預算審查監督更有力度、更具權威。

　　三、切實增強責任感和使命感，依法履職，擔當盡責

　　《指導意見》印發后，全國人大常委會、國務院和各省（區、市）積極開展貫徹落實工作，取得了初步成效。我們要在前期工作基礎上，進一步全面深入抓好《指導意見》的貫徹落實。

　　（一）加強學習，提高履職能力

　　要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，學習貫徹習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，提高政治站位。要學習掌握《指導意見》精神，深刻理解和把握改革的出發點和落腳點是保障黨中央重大方針政策和決策部署在政府預算編制、預算執行中得到貫徹落實，這是貫穿《指導意見》的鮮明主題﹔深刻理解和把握審查監督重點拓展的各項主要內容、主要程序和方法等要求，為推進改革工作打好堅實基礎。

　　（二）落實改革措施，確保工作實效

　　一是要制定貫徹《指導意見》的實施意見。地方人大在全面准確把握《指導意見》精神基礎上，結合本地的實際情況制定實施意見，將改革要求進一步深化、具體化。今年年底前各省（區、市）都要制定出台實施意見。二是要抓住重點、聚焦關鍵。人大常委會負責同志對一些重點改革內容和問題，要敢於擔當，善於作為，認真謀劃，破除阻力，發揚釘釘子精神，把改革工作做到位。三是要與貫徹落實“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”等其他有關重要改革措施和貫徹實施預算法緊密結合，統籌推進，務求實效。

　　（三）加強溝通配合，形成工作合力

　　要正確處理監督與支持的關系。人大監督政府工作，是人民代表大會制度的內在要求和制度安排。在黨中央集中統一領導下，人大要切實擔負起憲法法律賦予的監督職責，堅持依法監督、正確監督、有效監督，嚴格按照人大監督的政治定位、法律定位開展工作，寓支持於監督之中，形成推進工作的合力。各級人大常委會及人大財經委、常委會預算工委在落實改革措施時，既要敢於監督、善於監督，又要實事求是、求真務實。要加強與政府及其財政、審計等部門的溝通，統一思想，凝聚共識，既要積極推進改革措施落實，又要扎實做好各項基礎性工作。全國人大財經委、全國人大常委會預算工委、財政部、審計署在貫徹落實黨中央改革措施工作中承擔重要職責，是貫徹落實的“第一棒”，對地方具有重要的示范導向和推動作用。我們要協力同心，共同做好改革任務的落實工作。

　　各級政府財政部門作為具體編制預算決算草案、具體組織預算執行的部門，在貫徹落實改革措施工作中責任重大。《指導意見》對國務院及其財政部門提出了明確要求，這裡再強調幾點。一是進一步發揮政策對支出預算編制的指導和約束作用，不斷提高預算編制質量和水平。二是進一步增強預算、決算草案和報告的可讀性、可審性，推進預算公開透明。三是繼續豐富和完善向代表大會和人大常委會提供預算審查、決算審查和監督預算執行的政策、預測等參閱資料。四是及時向人大代表通報有關情況，不斷深化聽取人大代表意見建議工作。五是進一步保障預算聯網監督系統數據信息的完整性、准確性和更新的及時性，積極支持人大使用預算聯網監督系統發現和推動解決實際問題。

　　審計機關在促進政府預算有效貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署中，發揮著重要作用。按照中央審計委員會第一次會議部署和《指導意見》精神，各級審計機關要緊扣人大預算審查監督要求，進一步聚焦審計重點，加大對支出預算和政策執行的審計監督力度，完善審計工作報告機制，建立健全溝通聯絡機制，形成監督合力，為本級人大常委會開展支出決算和政策審查監督提供支持。

　　（四）完善工作機制，提升監督水平

　　全面貫徹落實人大預算審查監督重點拓展改革工作，需要各級人大結合實際情況，進一步加強實踐探索，創新方式方法，深化對中國特色社會主義人大預算審查監督工作規律的認識把握，推進健全完善與人大預算審查監督工作特點相適應的工作機制。全國人大常委會要加強對地方人大常委會落實改革措施的指導和推動，省級人大常委會要加強對市縣人大落實改革措施的工作指導和推動。各級人大要充分發揮人大常委會黨組把方向、管大局、保落實的重要作用，及時研究解決改革中遇到的困難和問題，確保改革措施落實到位。

　　新時代人大預算審查監督的工作任務越來越重，要進一步加強人大預算審查監督工作機構和干部隊伍建設，著力培養高素質的預算審查監督工作人才。抓緊健全與預算審查監督工作任務相適應的機構，選好配強專業人才。把預算審查監督工作干部隊伍建設作為加強人大監督的基礎性工作來抓，有目標、有重點、有步驟地推進實施。加強學習培訓工作，不斷提高干部的政治素質和業務能力。

　　做好新時代人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革工作，使命光榮，責任重大。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅決貫徹落實黨中央決策部署，確保人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革取得成效，為推進依法行政、依法理財，充分發揮國家權力機關的重要職能作用，推進國家治理體系和治理能力現代化做出新貢獻。（本文為中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨2018年10月16日在人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革工作座談會上的講話，有刪節。）