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2004中央预算执行和其他财政收支审计工作报告
——2005年6月28日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上 
审计署审计长 李金华
  2005年06月28日18:35 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

  我受国务院委托,向全国人大常委会报告2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

  根据《中华人民共和国审计法》和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定,审计署对2004年度中央预算执行和其他财政收支进行了审计。按照党的十六大、十六届三中、四中全会精神和中央关于经济工作的部署,今年的预算执行审计紧紧围绕贯彻科学发展观、加强宏观调控、推进依法行政、维护群众利益、促进提高财政资金使用效益开展工作,注意查处财政财务管理中存在的一些不严格、不规范、不合法,影响改革和经济发展的突出问题。主要审计了财政部具体组织中央预算执行情况,国家发改委及中央其他部门预算执行情况,水利、环保、科技等专项资金管理使用情况,部分高校和医院财务收支情况,金融资产管理公司资产负债损益情况,以及10户中央企业原领导人员经济责任履行情况。

  2004年,国务院及其各部门认真贯彻中央确定的各项方针政策,落实全国人大提出的要求,坚持树立和落实科学发展观,加强和改善宏观调控,实施稳健的财政政策和货币政策,有效地促进了国民经济快速协调健康发展。国务院各部门认真贯彻依法行政的各项部署,按照依法理财的要求,完善规章制度,增强自我约束,预算和财务管理水平不断提高。去年中央预算执行和其他财政收支审计发现问题的整改情况是历年来最好的。国务院高度重视,温家宝总理多次强调有关部门单位和地方政府要认真整改,给全国人大和人民群众一个认真负责、实事求是的答复。国务院先后两次向全国人大常委会报告了整改落实情况。除国家体育总局动用中国奥委会资金尚未落实整改外,其他部门和地方政府根据国务院的要求,认真纠正违规行为,追究有关人员责任,并注意强化管理,堵塞漏洞,取得了明显成效。据统计,截止2005年3月底,已上缴财政各项资金233.58亿元,滞留、闲置的财政资金已按规定下拨241.05亿元,已调整有关会计账目77.54亿元,各类被挤占挪用的资金已收回7.03亿元,已挽回经济损失2.88亿元,各级政府、有关主管部门和被审计单位根据审计意见完善各项制度规定87项,向司法机关和纪检、监察部门移送各类案件线索222起,已有762人(次)受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。但彻底解决财经管理中存在的问题还需要一个比较长的过程,需要各方面的共同努力。这次审计发现中央预算执行和其他财政收支中仍存在一些问题。

  一、中央预算管理中存在的主要问题

  审计结果表明,2004年度中央预算管理总的情况是好的,但仍存在一些问题,主要集中在体制不够完善、制度不够健全、分配行为不够规范等方面。

  (一)中央部门人均基本支出水平差距较大。基本支出包括人员支出和日常公用支出。各部门由于职责、任务及工作量不同,基本支出水平客观上存在一定差异,但这种差异应控制在合理的范围内。目前,虽然财政部对部分部门的部分项目实行了定员定额管理,但历史原因形成的部门之间占有资源的不平衡,导致基本支出水平出现了不合理差异。据对45个中央部门2004年决算抽查,基本支出人均水平高低相差10倍以上。财政部要采取切实措施,逐年加以解决。

  (二)人民银行、国家广电总局的收支未完全纳入中央预算。目前,财政部对人民银行的预算管理采取核定基本支出、项目支出、其他支出指标,由其在收入中直接坐支的办法,导致人民银行的财务收支均未在中央预算收支中体现,且人均基本支出水平过高,既影响中央预算的完整,也不利于人大、政府的监督和管理。

  目前,财政部对国家广电总局所属的中央电视台、中央人民广播电台实行预算包干的办法,其广告收入作为事业收入,免缴所得税,并分别按13%和10%的比例上缴广电总局。这种做法不利于加强财政预算管理。

  对以上问题,财政部应采取措施,尽快加以规范。

  (三)有的中央本级支出预算与补助地方支出预算划转不规范。2004年,财政部在预算执行中将中央本级支出预算99.47亿元划转为补助地方支出,将补助地方支出预算26.67亿元划转为中央本级支出。出现这种情况,既有某些政策规定与预算管理制度不相符合的原因,也与年初预算未能细化到部门和项目有关。财政部应通过进一步细化预算等办法加以解决。

  (四)未完全将公有住房出售收入统筹用于职工住房补贴。2004年,财政部在中央和国家机关公有住房出售收入结存资金达82.1亿元的情况下,在预算内安排中央部门单位住房补贴支出30亿元,不符合国家关于向职工发放购房补贴,应首先使用本单位公有住房出售收入等形成的住房基金的规定。财政部应会同有关部门完善政策,改进分配方法。

  (五)《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求在2004年开始实施的“优质粮产业工程”、“动物防疫体系工程”,国家发改委在年底才下达国债投资计划。

  抽查了国家发改委等部门2003年至2004年下达的县际和农村公路改造工程,发现安徽、陕西、贵州、河南、广东、四川、江西、山西、新疆9省124个项目,以县际和农村公路改造、扶贫公路、旅游公路等多种名义重复申报,或多报建设规模等,获取中央补助资金13.2亿元。国家发改委要结合推进投资体制改革,逐步加以解决和改进。

  (六)有的基本建设项目安排不完全符合相关政策目标的要求。2004年国家发改委在“中西部地区基层司法所”4亿元投资中,对非中西部省份安排299个项目2 048万元。对以上问题,国家发改委要认真总结经验教训,把相关工作做得更扎实、细致。

  (七)2004年,国家发改委在安排中央预算内投资304.5亿元时直接预留74.8亿元。在审批下达的229.7亿元中,含有可研报告尚未批复和“打捆”项目40.3亿元、4个部门未细化的投资15.1亿元,实际年初落实到项目的资金虽有提高,但还未达到75%的要求。另外,在安排国债投资1 480亿元时,有38%的国债投资直到第四季度才下达计划,造成13%的国债资金财政部第二年才下拨。

  (八)2003年8月和2004年4月,国家发改委批准国家粮食局科学研究院科研楼项目立项、初步设计,其中包括所属国家投资项目评审中心办公用房2896平方米,安排中央基本建设预算资金6 000万元。

  从审计情况看,中央预算管理中存在上述问题的原因是多方面的,既有长期积累形成的体制机制方面的根源,也有管理不到位、制度不落实等方面的因素。虽然近年来积极推进财政管理体制改革和投资体制改革,并取得了显著成效,但科学规范的财政管理和投资管理机制尚未建立起来,预算分配还缺乏科学的标准,事责不清,透明度不高的问题仍然存在,部分资源配置和项目管理还缺乏公平和效率。这些问题需要通过不断深化改革、加强管理,逐步加以解决。

  二、中央部门预算执行中存在的主要问题

  审计38个中央部门2004年度预算执行情况,查出的主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”以及部分资金使用效益不高等。这次审计查出各类违规问题金额90.6亿元,占审计资金总额的6%。这些问题,有些是部门自身存在的,有些是下属单位的。

  (一)12个部门存在预算编报不真实的问题。一些部门的下属单位通过多报人员、虚列项目、重复申报、随意调高预算标准、夹带非预算拨款单位等方式,虚报多领预算资金4.91亿元。

  (二)26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元。14个部门向下属单位或相关单位转移财政性资金9.35亿元,其中有些资金被用于不符合规定范围的财务支出。如2003年至2004年,国家体育总局决定,由体育彩票管理中心向所办的两家公司支付体育彩票发行费,用于彩票印制、发行,但支付的发行费超过实际需要,在扣除全部成本费用后,两公司获利高达5.58亿元。经体育总局批准,两公司已支出1.3亿元购买综合楼拟部分用于出租,按投资额125%的比例向体育彩票管理中心、各省(区、市)体育局等投资单位分配2003年现金股利3 750万元;另提取个人奖酬金1.31亿元。在彩票印制过程中,体育彩票管理中心负责人还弄虚作假,指定所办公司将代理进口电脑彩票专用热敏纸业务,委托给不具有进出口经营权的私营企业,人为增加环节,转手高价采购,致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月流失2 341万元。

  此外,还有19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入,设置账外账、“小金库”共3.5亿元,主要用于发放福利补贴及其他不合理开支。

  (三)31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元,主要用于对外投资、弥补经费不足和发放福利等。

  (四)3个部门违反规定擅自建设办公楼和培训中心。2002年,国土资源部未报经国务院批准,自行立项建设投资规模2.4亿元(全部为自筹资金)的航遥大厦,目前已完成投资6 760万元。2003年,民航总局所属空中交通管理局为回避审批,假借所办公司的名义,挪用资金2.1亿元购买位于北京市朝阳区的银通大厦,然后又以年租金1 350万元向该公司“租赁”此大厦作为办公楼。2003年至2004年,国家旅游局采取化整为零的办法,在河北涿州违规建设旅游管理干部学院分院和后勤基地,占地168亩、投资规模5 600万元。

  (五)有些部门年初预算未全部落实到具体项目,造成资金滞留闲置,影响使用效益。2004年3月,科技部在部门预算中安排科技专项资金76亿元,年初落实到具体单位和项目的仅18亿元,占24%;12月25日以后拨付的资金达19亿元。截止2004年底,11个部门单位累计滞留闲置财政资金137亿元。

  (六)截止2004年8月,国家物资储备局尚有1994年以前累计借出的各类储备物资14亿多元未收回,部分已经损失。截止2004年末,国家累计拨付中药材储备资金2.66亿元中,有2.27亿元基本形成损失或被挤占挪用。

  根据全国人大常委会和国务院的要求,审计署还对21个部门2004年度决算(草案)进行了审计。总的看,各部门决算(草案)基本反映了当年预算收支活动和事业发展状况,但有些部门仍存在编报不够真实、规范的问题,主要是隐匿收入和结余、漏计少计资产、漏汇少汇资金等,涉及金额30.86亿元。对这些问题,审计长将签署意见,要求予以纠正。

  从今年部门预算执行审计情况看,以往存在的许多问题虽然得到纠正和改进,但仍存在一些不容忽视的问题,有些手段更加隐蔽,有的部门利用职权通过下属单位或相关单位掩盖违法违规事实。这些现象反映出,部门预算管理还不够严格、规范,有些单位领导依法行政意识不强,财经法纪观念比较淡薄,对财政财务管理不够重视,不够严格;部门权力还没有得到有效制约,制度和管理上还存在一些漏洞,使少数单位和个人得以利用资金分配和管理权力,谋取不正当利益;责任追究制度还没有完全落实,对已发现的问题有的整改不彻底,有些问题没有从管理上和制度上研究解决,应引起高度重视。

  三、专项审计和审计调查发现的主要问题

  2004年,围绕加强宏观调控,维护群众根本利益,提高财政资金使用效益,审计署统一组织对部分高校和医院财务收支、科技经费、水利建设资金、重点流域水污染防治资金、退牧还草项目、县乡公路改造工程以及粮食风险基金、关闭破产企业补助资金进行了专项审计和审计调查。发现的主要问题是:有些资金管理不严,使用不合规,影响相关政策目标的实现;有的项目进展缓慢,资金使用效益不高;有些方面政策落实不到位,损害群众切身利益的问题依然存在。

  (一)审计和调查18所中央部属高校2003年度财务收支情况表明,近年来教育部等部门及各高校认真贯彻教育法,不断加大教育投入,推进高校改革,高等教育呈现出快速发展的势头。但违规和不规范收费仍然存在,基本建设负债增长较快,有些院校财务管理比较混乱。2003年这18所高校收取未经批准的进修费、MBA学费等64 427万元,国家明令禁止的费用6 010万元,自行设立辅修费、旁听费等7 351万元,超标准、超范围收费的学费、住宿费等5 219万元,强制收取服务性、代办性收费3 284万元,重修费、专升本学费等554万元,共计8.68亿元,比上年增长32%,占当年全部收费的14.5%。从审计情况分析,部分高校在招生入学这一环节中违规和不规范收费的现象尤为严重。

  不少高校大规模进行基本建设,造成债务负担沉重。截止2003年末,18所高校债务总额72.75亿元,比2002年增长45%。其中基本建设形成的债务占82%。

  审计还发现14所高校未将科研收入、收费、投资收益等6.16亿元作为收入管理,有的甚至滞留在所属单位坐收坐支。有些科研课题经费管理不规范,截止2003年末,13所高校有17397个科研课题已结题但未按规定结账,结存资金3.69亿元仍分散滞留在已结题项目,未发挥效益。部分校办企业管理不严,违法违规问题较为严重。如清华大学所属北京清华阳光能源开发有限责任公司原总经理在1995年至2003年3月间,授意公司财务人员隐瞒销售收入,私设“小金库”2 138万元,并以发放奖金、对外投资和支付合作方红利等名义支取大量现金。

  (二)审计和调查卫生部及北京市所属10家医院2003年度财务收支及相关药品、医疗器械购销情况表明,各医院努力克服“非典”疫情带来的影响,积极改善财务状况,基本保证了医疗事业发展的需要,但群众看病贵的问题尚未得到妥善解决。这10家医院2003年平均每门诊人次收费307元,比上年增长8.8%;每病床日平均收费1 006元,增长10.9%。造成这一问题的主要原因:

  一是一些医药生产企业虚报成本,造成一些药价虚高。按现行规定,政府定价药品的零售价由有关部门以生产企业申报的成本为基础,按规定比率加价核定。但随机抽查5家药厂的46种药品,有34种制造成本申报不实,平均虚报1倍多。随机抽查10家医院2003年销售给患者的105种药品发现,因企业虚报其中一些药品的生产成本导致患者多负担1 052万元,占医院实际收费3 744万元的28%。

  二是医药流通环节层层加价,牟取暴利。抽查6类35种进口一次性医疗器械,最终卖给医院的价格平均为报关价的3.34倍。例如用于心脏手术的某规格球囊,报关价为每个496元,一级代理商批发给二级代理商时达到3 600元,二级代理商再转手卖给医院时骤升到7 000元,两次倒手加价13倍多。

  三是医院采购中收取折扣、回扣现象比较普遍,直接或间接加重患者负担。据查,2001年以来10家医院收取药品和医疗器械厂商等支付的各类折扣、回扣等约3亿元。由于医院未将这部分资金用以抵消药品和医疗器械售价,而是大部分作为医院盈利或用于购置设备等支出,最终还是增加了患者的负担。除医院外,有关个人索取和收受回扣的现象也屡禁不止。

  四是有些医院违规收费,增加了群众医疗费用负担。审计抽查10家医院2003年至2004年8月的部分医疗收费项目,发现违规向患者多收费1 127万元。其中,医疗检查多收费825万元,药品多收费302万元。

  (三)审计科技部、中国科学院、国家自然科学基金委员会及45个下属单位,并延伸审计其他9个科研单位的科技经费管理使用情况表明,随着科技体制改革的不断深化,国家财政加大了对科技的投入,科研机构整体实力得到增强,但科技经费管理和使用方面还存在一些问题。

  一是转移和挤占挪用科技经费问题较为突出。2个部门、45个科研单位转移、挤占挪用科技经费等6.69亿元,主要用于基本建设、对外投资、人员经费等。其中13个单位将3.27亿元科技资金等违规出借、对外投资和投入股市,有的难以收回。1998年,科技部原中国生物工程开发中心项目管理不规范,使用科研经费800万元,与民营企业共同开办公司,目前该公司已累计亏损1 760万元。

  二是有些课题和项目预决算编制不真实,科研成本核算不规范。13个单位虚编课题预算等3.63亿元;16个单位虚报课题和项目支出决算1.3亿元;20个单位对已完成课题不按规定结转结余经费2.09亿元。

  (四)审计和调查水利部及长江水利委员会等7个流域机构和湖南、湖北等15个省(区、市)水利建设资金管理使用情况,审计资金总额716.46亿元,占同期全国水利建设总投资的77%;查出滞留资金35亿元、其他违规金额近14亿元,占审计资金总额的7%。审计情况表明,在党中央、国务院的高度重视下,水利建设投入大幅增加,大江大河的防洪抗旱能力明显增强。但部分项目建设效果较差,违规占地等侵害农民利益的问题比较突出。

  一是有三分之一的项目未按期建成,有些项目存在质量隐患。审计抽查354个项目,其中有109个未按计划建成;有21个存在严重质量缺陷。山西省2003年应完工的20座病险水库加固工程,因地方配套资金不到位,实际仅完成8座,而且其中7座未达到设计要求,难以实现防洪供水等预期目标。

  二是部分水利建设资金被滞留、挤占挪用和损失浪费。审计发现,截止2003年底,水利部及7个流域机构滞留资金13.85亿元,15个省级水利机构滞留资金22亿元,两项合计占当年水利建设资金总额的11%。黄河下游治理、怀洪新河续建工程等10个水利项目共结存闲置中央水利建设资金24亿元,部分资金闲置长达5年,投资效益难以发挥。1998年至2003年,陕西省财税部门从筹集的水利基金中提取业务费1.22亿元,占全省同期征收水利基金总额的10%,大多用于发放职工补贴、奖金。

  三是违规征地、拖欠工程款和农民征地补偿款问题严重。审计抽查186个项目,有25个项目违规征地28.7万亩,有9个项目拖欠征地补偿款和农民工工资3.71亿元。一些工程向农民支付的土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿费用等,明显低于规定的标准。一些地方在工程建设中还违规让农民无偿投劳以抵顶地方政府应配套资金。如淮河干流陈族湾大港口圩区治理工程概算总投资2.13亿元,中央与省级资金全部到位,而市县配套的1 070万元,全部让农民无偿出工抵顶。

  (五)太湖、淮河、海河、辽河重点流域水污染防治资金审计情况。“十五”期间,国家为造福于民,加大了“三河一湖”水污染防治工作力度,共安排1460个项目,计划总投资1 076亿元。这次审计查出违规问题金额23.68亿元,占审计资金总额的6%。突出问题是,一些地方水污染防治项目建设进展缓慢,如无改进将难以如期发挥效益。截止2003年底,审计的12个省(区、市)856个项目中有425个未开工,占49%。河北、安徽、内蒙古、山西、吉林5省(区)的投资完成率均低于15%。12个省有15.66亿元重点流域水污染防治资金被挤占挪用于其他工程、办企业、出借或建房买车等,影响项目建设。抽查78个已建成的污水处理厂,有60个因配套建设滞后或运行资金不足,不能满负荷运转,污水处理能力闲置;有9个处理后的污水长期不达标。

  (六)16个省(区、市)县际和农村公路改造工程审计调查情况。县际和农村公路改造是党和政府为促进农村社会经济发展,改善农业基础条件而采取的具体措施。审计调查发现,部分地方将国道、省道项目纳入农村公路改造范围,如新疆、贵州、四川、山西、安徽5省(区)将中央补助资金41.02亿元用于9千多公里国道和省道改造。调查还发现,工程建设中,拖欠工程款和征地补偿费,损害群众利益的问题比较突出,一些地方政府未按规定向农民支付征地补偿费用。部分省(区)在公路建设中超越自身承受能力,大量向银行借款,还本付息困难。

  除以上各项外,2004年审计署还组织对5省(区)退牧还草项目、8省(区)粮食风险基金、7省(区)88户关闭破产企业中央补助资金的管理使用情况等进行了审计调查,发现的突出问题是:有的退牧还草项目建设内容安排不尽合理,投资效益不高;有的补助饲料粮发放不及时,损害农牧民利益。一些地方粮食储备制度落实不到位,粮食储备严重不足;粮食企业财务挂账消化缓慢,挂账数额居高不下。国家关于关闭破产企业的政策措施在一些地方未完全落实到位,一些已实施关闭破产的煤矿和有色金属矿山企业仍在继续开采,存在严重的安全隐患;部分关闭破产企业职工安置不到位,社会职能未按规定移交。

  四、金融资产管理公司审计发现的主要问题

  2004年,审计署统一组织对中国华融、长城、东方、信达4家资产管理公司及其各分支机构的资产负债损益情况进行了审计,共抽查这些资产管理公司收购的金融不良资产5 544亿元,占其收购总额的39%。总的看,资产管理公司在促进盘活银行不良资产,防范和化解金融风险方面发挥了积极作用,但也存在一些违法违规和经营管理不规范的问题。据有关资料统计,截止2004年末,4家资产管理公司累计处置不良资产6 750亿元,处置进度为53.9%;累计回收现金1 370亿元,现金回收率为20.2%。此次审计共查出各类违规、管理不规范问题和案件线索金额715.49亿元,占审计抽查金额的13%。

  (一)违规剥离和收购不良资产。一些商业银行和资产管理公司在剥离和收购不良贷款过程中,审查把关不严,致使一些不符合剥离条件的贷款被剥离到资产管理公司,不仅造成相当一部分金融债权难以落实,而且由于对不良贷款形成的原因、责任未予追究,掩盖了贷款过程中的一些违规问题和金融犯罪案件。这次审计共发现不良资产剥离环节违规和不规范问题169.18亿元。4家商业银行借剥离不良贷款之机,掩盖以前年度违规经营问题,转嫁经营损失21.21亿元。如2000年6月中国工商银行要求广东省分行等发放3.28亿元贷款,用于置换其银城、银海、万利、北疆等4家投资基金形成的损失,然后将贷款本息作为不良资产剥离给华融资产管理公司广州、沈阳和哈尔滨办事处。违规剥离还造成国有资产流失,有关人员借机弄虚作假,牟取私利。2000年6月,中国建设银行湖北省枣阳支行在时任行长、副行长的操纵下,与当地政府、法院联手,编制虚假的贷款资料,将不符合剥离条件的29户企业贷款本息1 844万元作为呆账违规剥离。对其中的18户企业,枣阳市法院出具了虚假的终结执行民事裁定书,这些裁定书全部由建行枣阳支行制作,法院盖章,案号、时间、内容均系伪造;对另11户企业,枣阳市政府出具了虚假关闭批复等,建行枣阳支行的债权确认书也均系伪造。在这29户企业贷款剥离前后,建行枣阳支行从中收回现金及实物资产720多万元,其中690万元隐匿账外,有502万元被转至个人名下。

  (二)违规低价处置不良资产。一些资产管理公司在不良资产处置过程中,存在违反程序、弄虚作假、暗箱操作的现象,致使部分资产被低价处置,造成国有资产不同程度的流失。本次审计共发现资产处置过程中违规和不规范问题272.15亿元。主要表现在,评估、拍卖环节管理不严,走过场,有的甚至虚假操作,故意低价处置。如2001年12月,信达资产管理公司长沙办事处在处置位于广东省南海市的130亩土地资产时,先收取南海裕东龙有限公司的价款,然后才进行评估、发布处置公告和举行拍卖会,而南海裕东龙有限公司是唯一的竞拍人。该土地基准价为每亩34万元,拍卖评估价为每亩11.63万元,而实际成交价每亩仅5万元。南海裕东龙有限公司购买上述土地后,为取得抵押贷款重新委托评估,评估价为6 523万元,是拍卖评估价的4倍多、拍卖成交价的10倍多。东方资产管理公司广州办事处以3.18亿元价格将涉及90户企业的44.75亿元债权“打包处置”给广东中鼎集团公司后,又受中鼎公司委托进行处置,并按处置所得金额的4.35%收取服务费,截止2004年4月底,已收取753.5万元,该办参与人员人均分得36万元。审计抽查其中两项债权发现,当时东方公司广州办事处均以零价格出售给中鼎公司,但转手再处置时价格分别为7 500万元和2 700万元。华融资产管理公司成都办事处原总经理在处置一项8 730万元债权的过程中,明知该项债权已被法院拍卖并能获得3 328万元拍卖款,但仍以1 100万元的低价处置给私营企业,有关人员涉嫌经济犯罪。一些资产管理公司借处置不良资产之机,为本单位或个人谋取不正当利益。如长城资产管理公司长春办事处组织拍卖33套抵债商品房,成交价比市价低54%,其中80%的竞买人为该办事处员工,其他也大多是职工亲属。

  审计还发现,由于地方政府、法院干预,一些地方企业通过不规范破产逃废金融债务。如湖北省475户地方企业因不规范破产,导致华融、长城、信达3家资产管理公司54.53亿元的债权总额,只受偿1 803万元,受偿率仅为0.33%。

  (三)一些资产管理公司财务管理混乱,违规挪用资产处置回收资金为职工谋利或公款私存,造成回收资金损失;对抵债资产管理不严,大量账外存放或违规自用。如长城资产管理公司西安办事处2001年以来,截留处置回收资金2 093万元,并违规占用抵债土地,修建办公楼和职工住宅。审计发现,东方资产管理公司2000年至2003年共向财政部虚报职工人数3983人,造成财政部多拨付人员费用1.98亿元,其中仅工资就多拨1.33亿元。

  五、10户中央企业原领导人员任期经济责任审计发现的主要问题

  2004年,受中组部、国资委委托,审计署对国家开发投资公司等10户中央企业原领导人员任期经济责任进行了审计。这10户企业资产总额14 221亿元,审计资金占51%。发现的主要问题是:

  (一)损益不实问题较为突出。审计发现,有5户企业多计利润46亿元,主要是企业领导人员考虑企业经营业绩或为了完成上级的利润考核指标,人为少计成本费用造成的;5户企业少计利润30亿元,主要是多计成本费用造成的。有的企业弄虚作假,偷逃税款或骗取财政补贴。如常州兰翔机械总厂通过虚报下岗职工人数,累计骗取中央财政下岗职工基本生活保障补助资金1 110万元,占实际领取补助资金数额的35%。为取得信达资产管理公司对其8 451万元金融债务的豁免,该厂法人代表擅自决策将100万元公款用于行贿,有关人员涉嫌犯罪。

  (二)决策失误造成损失较为严重。审计发现,10户企业对外投资、借款、担保等造成损失145亿元。主要是由于不按程序决策、违规决策和管理不善造成的。如1997年8月,国家开发投资公司在民营企业——北京三鸣生物工程有限公司无力偿还2 000万元借款的情况下,仍为其2 000万元银行贷款提供担保。因三鸣公司已停业,国家开发投资公司替该公司偿还银行贷款本息2 226万元。以上借款、担保共形成损失4 226万元。

  (三)违规处置资产、关联方交易让利、违规经营等造成国有资产流失20亿元。如1998年至2002年4月,神华集团有限责任公司所属国华电力公司将退役发电机组无偿交给其多经企业——北京华明热电工程公司经营,并纳入主业生产计划上网发电,挤占主业盈利空间,华明热电工程公司获利8 825万元,并用其中的4 092万元为国华电力公司中上层干部购置商品房。

  审计还发现,少数企业领导人及下属企业经营管理人员滥用职权、以权谋私的问题也比较突出。这次审计共查出违规转移国有资产、挪用公款、贪污受贿等涉嫌经济犯罪案件线索9件,涉案金额16亿元。

  对本年度审计发现的问题,审计署已依法征求了被审计单位的意见,并采纳了他们提出的合理意见。在此基础上审计署作出处理决定。该收缴财政的违规资金依法予以收缴;该纠正整改的问题,责成相关单位进行纠正整改;该追究有关人员责任的,按情节和性质不同,移交司法机关、纪检监察部门和有关单位。2004年,审计署通过各项审计共向司法机关移送各类案件83起,涉案人员233人,涉案金额48.2亿元,已挽回经济损失10亿多元。对涉及到政策、法规方面的重要问题,审计署向国务院作出专题报告和请示。各部门单位对这次审计很重视,许多单位结合保持共产党员先进性教育活动,在审计过程中就开始对审计揭示的问题进行整改。目前初步统计,应上缴财政的29.3亿元资金,已上缴6.04亿元;挤占挪用的61.55亿元资金,已归还原渠道3.63亿元;应追究有关人员责任的114起案件线索,已有57人被逮捕或被起诉,159人受到行政处分;有80个部门单位针对审计反映的问题,建立健全相关规章制度116条。如卫生部决定在全国各级各类医疗机构中深入开展医院管理年活动,下发了《关于进一步加强和改进部属(管)医院经济管理工作的意见的通知》和《关于加强医疗机构财务部门管理职能、规范经济核算与分配管理的规定》。外交部组织起草了《基建项目管理办法》和《补助地方外事接待费的使用管理暂行规定》。建设部制定了《银行账户管理实施细则》、《专项经费的管理办法》和《政府采购管理实施细则》。科技部在审计过程中就针对审计查出的问题,及时采取措施,督促下属单位收回违规投入公司的资金800万元。国家物资储备局十分重视审计查出的问题,成立专门清理小组,已催还各种欠款、物资等1.38亿元。电监会对照审计查出的问题,结合新组建单位的特点,确定实行财务管理首长负责制,并于年内组织一次系统内部的审计检查,促进自觉遵守财经法规。国家环保总局和有关地方政府积极采取措施整改水污染防治资金审计发现的问题,项目建设进展明显加快,有关部门根据审计反映的的问题,已安排下拨资金1.2亿元,专项用于山西省21个工业污染治理和节水项目,山东、内蒙古等地严肃追究有关人员责任。截止4月底,各有关省(区、市)已纠正审计查出的违规资金2.01亿元。4家资产管理公司对审计查出的问题十分重视,专门派出工作组,对审计发现的问题认真进行核查,并已对110名责任人进行了处理。财政部、人民银行、银监会联合发文,对国有商业银行不良贷款剥离提出了规范要求,并采取措施,加大了对资产管理公司资产处置的监管力度。下一步,国务院将继续督促有关部门单位认真整改。全面整改情况,国务院将在今年年底前向全国人大常委会作出专题报告。

  针对本次中央预算执行和其他财政收支审计发现的问题,为进一步加强财政财务管理,提高资金使用效益,提出以下意见:

  (一)各级各部门领导要高度重视财政财务管理,切实提高管理水平

  分析这些年审计发现的违法违规、经济犯罪以及损失浪费等问题,固然有体制、制度和职业道德方面的因素,但对财政财务管理工作重视不够,管理薄弱也是一个重要原因。管理水平直接关系经济发展的效率和效益,影响改革措施的落实和改革目标的实现。为此,各级政府要把加强管理,特别是加强各部门各单位的财政财务管理作为依法行政、防范腐败的一项重要内容来抓。要将财政财务基础知识及有关的财经法规作为各级领导干部教育培训的必修内容,切实增强领导干部的管理意识;制定各项改革和经济发展举措时,要研究采取与之相配套的管理措施,健全各项管理制度;落实管理责任,对因管理不善造成的严重违法违规和重大损失浪费问题,要依法追究有关人员的责任。

  (二)建立科学的支出标准和预算定额,进一步推进部门预算改革近年来,有关部门积极推进预算编制制度改革,在建立部门预算框架,增强预算的准确性、严肃性,提高预算管理水平等方面做了大量工作,取得明显成效。但还存在对定员定额范围研究不够细致,定额标准不够科学等问题,加之各部门资源占有极不平衡,导致各部门实际支出水平差异很大,预算控制力度弱化。为此,有关部门要在摸清各部门资源状况的基础上,进一步合理界定资源耗用标准,完善基本支出定额标准体系,从根本上改变传统的“基数加增长”的预算编制方法,逐步实现财政资源配置的公平和公正。

  (三)进一步改进中央基本建设预算管理,完善政府投资的宏观调控体系

  目前,由于中央与地方、中央各部门之间基本建设项目管理事权不够明确,国家发改委作为国民经济宏观管理与调控部门,对地方以专项形式安排大量补助投资,类别繁杂,项目小而散,直接涉及县、乡、村,不利于发挥中央政府投资对国民经济的宏观调控作用。为此,国务院有关部门要研究确定科学合理的中央与地方投资管理事权,改进补助地方基本建设资金的分配方式,建立以专项建设规划为指导的转移支付制度,规范建设项目申报和审批机制,加强监督检查和项目后评估,完善政府投资的宏观调控体系。

  (四)完善制度,建立科学规范的金融资产管理公司运行机制

  组建金融资产管理公司是我国金融体制改革的一项重大举措,4家金融资产管理公司成立以来,通过收购、管理和处置不良资产,对促进国有商业银行改善资产结构,减少国有资产损失起到了积极作用。但也存在诸多政策性、制度性缺陷,内控不严,监管不力,严重影响资产处置效果。下一步,要研究改革资产管理公司现行体制,加大对资产处置环节的监管力度,尽快完善相关法律法规和规章制度,增强资产处置的公开性和透明度;要整顿规范中介服务市场,规范地方政府和法院的行为,为资产管理公司创造更为有利的外部环境。

  来源: 审计署办公厅

(责任编辑:赵颖)
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