2005年4月26日，武汉市十一届人大常委会第十七次会议。会期虽只有短短一天，但议题十分重要：听取和审议市政府关于上年度审计查出问题的整改情况报告。深追实究“同级审”效果，这在武汉市人大还是第一次。

　　一位常委会组成人员意味深长地说，加强和完善人大对预算的审查监督，是一个循序渐进的过程，扎扎实实地迈好每一步十分不易。审计问效，再一次显示出市人大及其常委会在深化预算监督上的不懈探索。

　　一个项目的否决——预算细化催生刚性监督

　　2003年元月9日，17名委员神色凝重地步入市人代会计划预算专题审议会会场。在他们手中，三本厚厚的黄页书特别引人注目：那是大会预先发下来的两本市直部门预算和一本政府预算及专项资金预算编制说明。

　　这是市政府专门向市人代会提出市本级专项资金支出预算的第一次，其中包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用、教育费附加、城市维护费等5项内容。细心的委员们注意到，在细化的基本建设支出预算中列有“市旅游咨询服务中心”项目：建筑面积450平方米，其中办公场所400平方米，总投资300万元……

　　“明显是以建办公楼为主，这与中央经济工作会议精神不相符！”“项目还缺乏必要的评估论证！”计划预算审查委员会的全体委员不约而同地对这个项目提出质疑。两天后，大会主席团通过了要求调整该项目的审查意见。

　　对基本建设支出预算中的项目资金安排进行否决，这在以往从未有过。市人大财经委员会主任委员彭天喜说，否决并非偶然，这正是政府预算编制不断细化、人大预算审查逐步深化、力度不断加大的结果。人大预算审查效果如何，在很大程度上取决于政府预算编制的细化程度。如果没有预算的细化，人大代表们能从过去“外行看不懂，内行看不清”的“两张纸”里斟酌财政开支是否合理，进而发现问题，是不可能的。代表们难以监督到位，人大对预算的审查监督也很难逾越程序性通过的鸿沟。

　　破题，正是从细化预算开始。2000年实施的《武汉市预算审查监督条例》明确要求：要细化预算科目，编制部门预算。依据这部法规，新一届市人大常委会提出，要严格执行条例，使所有财政资金都进入人大监督范围，切实督促预算编制细化到类、款、项、目，实行一个部门一本预算，为有效进行预算审查监督创造条件。

　　伴随新一轮预算管理体制改革，至2003年，部门预算编制已经覆盖了市直一级预算部门和下属财政供给单位。唯有武汉经济技术开发区、东湖新技术开发区还游离在预算监督之外。这一年，两区规模以上工业增加值总额超过了160亿元，占全市的38%，财政收入超过35亿元，财政支出占市本级支出的五分之一。可他们既没有细化预算，也没有预算报告，仅仅以分类支出的形式模糊地出现在市本级预算中，处于监督的“真空地带”。

　　部门预算不应存在监督盲点！在人大代表的提议下，2003年初，市人大常委会向市政府正式提出将两个开发区预算纳入细化范围。经过几个月的努力，开发区按时提出了细化的、比较规范的部门预算和专项资金预算。“企业挖潜改造资金10000万元，其中神龙公司1000万元，东风本田1000万元，中誉汽车产业园700万元……”2004年3月，两个开发区的预算报告，经市人大财经委审查通过后，由市财政局批复实施。

　　如今，市人大常委会已监督市政府将所有财政性资金纳入了综合财政预算，统一安排，统一管理，统筹使用。30多个部门实行了“收支两条线”的脱钩管理；预算外资金收入统一纳入金库或财政专户，需要用钱时，由国库集中支付系统按预算安排统一拨付。此外，还建立了国有资本经营预算，并对社会保障预算进行了探索。不少群众和代表反映，政府花钱的流向清晰了，部门和单位私设“小金库”的少了，花钱要报人大审批的意识浓了。

　　一份报告的跟踪——预算监督不仅问“效”，还要问“责”

　　2004年9月，市审计局局长龙正才向市人大常委会郑重地报告了2003年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况。

　　他在报告中用翔实的数据反映了当前预算执行过程中存在的问题：预算编制环节，部分指标没有分配到项目和单位；政府采购超预算现象突出；部门预算不规范，出现一个部门、两本预算的现象；税收征管少征、漏征；专项资金的使用中存在滞拨、挪用、挤占、截留现象……一系列不容忽视的问题通过新闻媒体被公开在全市人民面前。

　　依据法律规定，预算一经人大批准即具有法律效力，应不折不扣地执行。真实、合理、合法、严格地执行预算，让纳税人的每一分钱发挥出更大的效益，也是依法理财、科学理财的题中之义。市人大常委会预算工作委员会负责人介绍说，审计部门担负着监督预算执行的职责，人大每年都要听取（预算）审计报告和决算审查报告，但往往是听过看过之后，委员们对处理情况知之不多，形成了审计报告整改情况不见踪影、人大监督虎头蛇尾的印象。

　　怎样增强预算监督的实效？常委会委员在向市政府提出了审议意见和建议的同时，要求政府迅速进行整改，纠正有关问题，追究相关责任人的责任！不少委员还认为，在逐步推进和规范审计结果公告制度的同时，政府应该及时回告审计的整改结果。

　　市人大常委会将整改情况分为三类，分别由不同的主体进行报告：凡是审计机关移送监察、司法机关的违反法律法规问题和经济案件，由市监察机关、司法机关负责人报告查处情况；涉及政府部门在预算执行中违反法律法规性质严重、屡查屡犯问题的，由部门主要负责人报告整改情况；市级预算执行和其他财政收支违反法律法规问题，由政府有关副市长或秘书长报告整改和处理情况；对性质严重的，则由市长或分管副市长当面向人大常委会报告。

　　人大要对审计问题“追根问效”的消息迅速传开。市长李宪生批示：必须责成有关方面严肃整改，对整改不力者，应进行严肃的责任追究。经过半年的整改，2005年4月，市审计局再次对各单位和部门落实审计结论的情况进行检查，形成了向人大常委会汇报的审计整改情况报告。

　　“整改认真，措施有效，”委员们在审议这份报告时，对政府的整改工作基本给予肯定，但同时指出“有的问题处理还不够严格，不够到位，个别部门领导还存在新官不理旧账的情况”，提出要加大责任追究力度，进一步强化“有权必有责，用钱受监督，违法受追究”的观念。

　　陈和润委员直言，审计报告不仅要见“事”，还要见“人”！问题发生在哪个单位，谁主管的，谁批准的，要让老百姓知情。他建议，今后每年的审计问题整改查处情况、责任追究情况、司法机关介入调查情况，应在一定期限内向人大常委会报告。市人大常委会副主任王成宇也严厉地指出：“如果没有责任追究，再规范的制度也难以落实到位！”

　　首次尝试取得的成果给市人大常委会副主任苏忠遂留下了深刻印象。半年里，他曾多次参与人大财经委员会对整改情况的检查，甚至要求预算工委派出专人深入到被审计单位抽查整改情况。他说，今后，市人大常委会将把这一做法坚持下去。对严重违纪违规问题的责任追究，人大要监督到底。

　　一个工委的诞生——人大预算监督需要坚实力量

　　2004年春，一个新的工作机构在市人大常委会正式挂牌：预算工作委员会。两名具有专业财经知识和预算监督工作经验的同志承担起工委办公室的具体工作。

　　相对于每年繁复的预算审查监督工作而言，虽然人员配置仍显不足，但毕竟是“专班”。再加上可以有效借助的一些财政、审计力量，预算工委的组建，开始快速推动市人大预算监督工作进一步向深层次迈进。

　　一直以来，因为没有比较详尽的可操作性规范，初步审查存在一定的局限，没能充分发挥出应有的作用。2004年8月，市人大常委会起草通过了《关于市本级预决算初步审查工作的若干规定》，完善了初步审查的程序和方法。年底，财经委员会及预算工委组织专班，集中一段时间，对提请人代会审查的33个部门预算、5个专项资金预算和两个开发区预算草案进行了预先审查。在专业力量的审慎把关下，对预算草案逐条进行分析，财政部门安排的约2500万元的项目资金被核减。

　　人大预算监督工作在项目论证质量上也大大提高。2004年起，市人大常委会开始尝试对使用专项资金的部分项目进行绩效评价。2005年，进入绩效评价的项目增加到10个。“尽快探索建立规范的预算绩效评价体系，也是预算监督切实问效的途径之一。”苏忠遂副主任说。这意味着人大常委会将专题听取和审议预算绩效报告，常委会委员和人大代表可以对某个项目的资金使用效果进行单项监督。

　　开展这些工作都离不开审计力量。市人大常委会委员、中南财经政法大学教授杨灿明认为，在现有体制下，审计部门如同一部显微镜，在很大程度上弥补了人大预算审查监督工作中专业人员不足的缺陷，同时也具有很强的动态跟踪监督能力。人大应借助审计力量，努力为审计部门撑腰。

　　市人大常委会主任赵零说，为了让预算监督真正到位，今后常委会还将逐步建立预算审查监督咨询队伍，让更多的专家学者、人大代表参与进来，并与审计、财政等部门联合进行审查监督。她强调，为人民管好“钱袋子”，人大责无旁贷。（武汉市人大常委会宣传处  韩红 陈祖华 黄汉桥）