根据《全国人民代表大会常务委员会关于县、乡两级人民代表大会代表选举时间的决定》要求，今年下半年，县、乡两级人大代表换届选举工作将同时铺开。这是在我国宪法、选举法和地方组织法修订之后，基层两级地方国家权力机关第一次同步换届选举实践，同时也是自1992年下半年县、乡两级人大代表同步换届选举之后，时隔14年又一次同步换届选举，能否顺利进行，直接关系到地方国家政权建设。这十多年来，特别是2002年下半年县级人大代表换届选举的4年来，形势发生了很大的变化，也产生了一些新情况、新问题、新矛盾。因此，有必要对换届选举面临的新形势进行深入分析研究，并提出相应的对策，以指导换届选举的具体实践。
一、这次换届选举面临的有利条件
一是经过多年人民代表大会制度的实践和普法宣传教育，基层群众的法制意识和民主意识逐步增强，广大党员干部的宪政意识和人大意识进一步提高，全社会对人民代表大会制度的认识不断深化，人民代表大会这一根本政治制度日益深入人心，这为换届选举工作奠定了坚实的思想基础。
二是全区经济和社会呈现出协调发展的良好态势，经济实力不断增强，社会事业全面发展，居民收入明显提高，全区上下人心思稳定、人心思发展，广大人民群众对改革和发展的前景充满信心，这为换届选举工作奠定了坚实的物质基础。
三是在城区各街道普遍建立了街道人大工委，在社区和村级组织实施“领头雁”工程，一批素质较高、年富力强、充满朝气和活力的中青年干部被推上领导岗位，基层组织网络进一步健全，这为换届选举工作奠定了坚实的组织基础。
四是区人大及其常委会切实加强和改进监督工作，人大代表积极履行代表职责，努力反映人民群众的呼声和要求，人大工作的成效激发了基层群众参与选举的热情，这为搞好换届选举工作奠定了坚实的群众基础。
五是新修订的选举法和今年3月1日开始实施的治安处罚法，对破坏选举的行为如何处置作了进一步的明确，换届选举的法制保障机制日臻完善，这为换届选举工作提供了强有力的法制保障。
二、这次换届选举遇到的一些复杂情况
1、部分干部和选民的思想认识不够到位。
一是部分干部存在畏难情绪和无所谓思想。近年来，因城市化进程的推进和城区市政设施的建设而引发了一些矛盾和问题。对此，一些基层干部感到非常棘手，认为开展选举不利于社会稳定。同时，部分基层干部未从事过换届选举工作，缺少实际经验，感到选举工作无从下手；部分已经历过选举工作的基层干部把选举工作看成是“老一套”，认为无所谓，思想上不够重视。
二是一些选民对换届选举感到厌倦。通过多年人民代表大会制度的实践，总体而言，选民的参政意识和热情较以往有了长足的进步，但是仍有相当一部分选民对参与政治、选举人大代表感到厌倦、无所谓甚至有些麻木。同时，由于在选区划分时，客观上存在着“大鱼吃小鱼”的现象，因而一些小单位因产生代表的难度较大，对选举往往抱着与己无关的思想。
2、影响选民登记和选区划分的不利因素较多。
一是选民人户分离情况比较严重。近年来，杭州市旧房改造和市政设施建设力度明显加大，在外拆迁过渡和搬迁住所的情况也大量增多。同时，由于现阶段优质教育资源比较稀缺，因此相当一部分居民为使自己的子女能够享受到优质教育，有的故意不办理户口迁移手续，有的千方百计地将户口迁至优质学校学区所在地。据初步了解，我区仅西溪街道目前就有空挂户口达1.8万人之多。另外，在我区各大专院校中，有近20%的在校学生没有迁移户口。还有一些高校毕业生毕业后找不到工作单位，或工作单位和住所频繁变动，但其户口却仍留在原来学校或各级政府人才中心。据统计，目前我区人户分离人员约9.85万人。人户分离现象的大量增多，不仅扰乱了正常的户籍管理秩序，同时也使今年下半年换届选举工作中的选民登记难度加大。
二是外来人口大量增加。据不完全统计，我区现有暂住人口21.88万人，比上一届选举时的13.66万人增长60.18%。按上一届的选举办法，在现居住地一年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选民资格证明后，可以在现居住地选区进行登记。但外来务工人员流动性大，其真实情况难以掌握，参选意识也不强，对往返两地取得选民资格证明或联系原户籍地出具选民资格证明等要求感到麻烦，往往是做了大量工作，其选民登记率并不高。
三是单位地址变动频繁。这表现在：（1）近年来，随着杭州市总体规划的实施和高等教育事业的发展需要，下沙、小和山等高教园区相继投入使用，杭州市的高等教育资源进入了一个大整合时期，这导致高校的迁进与迁出，情况比较复杂。（2）由于招商引资力度加大，近年来企业迁进迁出比较频繁，特别是一些重点骨干企业因发展的需要，将主要生产基地迁往区外，但总部仍留在我区。（3）随着市场经济的快速发展，小企业发展迅猛，数量庞大，其新陈代谢的速度也很快，真实数量很难把握，现有的数据也不准确。
3、行政区划和管理体制调整引发一些新的问题。
一是体制不顺。表现在：（1）西湖街道管理体制调整后，其行政管理上托管给风景名胜区管委会，但其街道人大工委又受区人大常委会领导，其辖区内的区人大代表对西湖区工作的监督鞭长莫及，对风景区范围内的建议，西湖区又无能为力，代表作用难以发挥，直接挫伤了基层干部组织和参与人大代表换届选举的积极性。（2）高新技术开发区江北区块11.44平方公里区域与西湖区三个街道区域完全重叠，其中的企业隶属于高新开发区管委会。如何保障这些企业员工的选举权和被选举权，做到不重、不漏，问题比较多。
二是行政建制不尽合理。随着城市化的推进和西溪湿地综合保护一期工程的建成开放，蒋村乡原有的行政村都撤村建居，“跑步”进入“城市化”时代，但其行政建制仍为乡政府，还需选举乡人大代表。与此相反，西湖街道虽名为街道建制，但其辖区范围内却多为行政村，选民也大多为农民。
4、代表结构、素质和干部参选等问题较难把握和操作。
一是代表结构比例问题。随着经济的持续发展和人们受教育程度的逐步提高，社会分工越来越细化，新行业、新群体大量涌现，其从业人员很难用原来的标准去分类，各类别代表之间相互交叉和融合的部分不断扩大，代表的准确身份越来越模糊，以往那种将代表分为工人、农民、知识分子的身份界定标准显然已不适应日新月异的社会变革。
二是干部代表参选问题。按选举工作惯例，每次选举，总有部分区级领导干部和拟任人大常委会组成人员需下放到选区参加选举，这在民主意识比较薄弱的过去还比较容易操作。但是，随着社会的进步以及基层民主政治建设的不断推进，基层选民的自主意识大为增强，确保下放参选干部当选的难度越来越大。
三是如何保证代表素质的问题。按以往的代表结构比例要求，虽然使选举任务得以完成，但代表素质却难以令人满意。在基层民主政治意识不断增强的今天，如何通过选举产生高素质的代表，设定一个成形的标准显然有悖法律的要求和民主政治的发展方向，唯一可行的方法就是靠各级组织加强对代表候选人的宣传和对选民的引导，但这又容易引起选民的逆反心理，难度也比较大。
5、干扰换届选举工作顺利进行的其它因素。
一是不稳定因素的干扰。目前，我们正处于社会转型期，城市的开发建设任务相当繁重，社会各阶层利益的多元化导致各类矛盾和纠纷呈上升趋势，并造成干群关系紧张，这已在农村村委会选举和城市社区选举中表现出来。有一些矛盾虽然一时被掩盖下来，但难免会在下半年的代表换届选举中暴露出来。
二是去年村委会选举带来的不利影响。在去年的村委会选举过程中，我区个别乡镇采用预选的方式产生正式候选人，这有可能使选民形成一种思维定势，即：代表正式候选人的产生也必须经过预选程序。从新修订的选举法来看，这虽然符合法律要求，但是如果在能够协商一致的情况下，选民仍要求走预选程序，将人为地增加选举工作量，使选举工作复杂化。
三是农村中拉票、贿选现象时有发生。近年来，基层选举的竞争日益激烈，出现了变相拉票和贿选等不和谐音符，个别地方还出现了宗派、家族势力介入并操纵选举工作的情况。随着人大地位的提升和人大代表作用的显现，下半年的人大代表换届选举竞争可能会比以往激烈，拉票、贿选现象发生的可能性也还是存在的。
四是选举工作的人手、经费仍然比较紧张。随着政府机构改革和城市管理体制调整的不断深化，企事业单位的独立性和自主性进一步增强，社区（村）的工作也日益规范化，从辖区单位抽调选举工作人员的难度明显增大。另外，在个别乡镇，农村选民参加选举要领取一定数量的实物或现金，这已成为一种不成文的规矩，这对一些经济比较薄弱的村压力较大。
三、搞好换届选举的对策思路
1、坚持党的领导，保证换届选举工作正确的政治方向
人民代表大会制度是党领导人民建立起来的适合我国国情的政治制度。坚持党的领导，是确保换届选举工作顺利进行的坚强组织保证，也是人民代表大会制度的题中应有之意。今年下半年的换届选举，涉及到市、县（区、市）和乡（镇）三级地方国家权力机关，选举能否成功，事关地方国家政权建设。但是下半年，又是基层工作比较繁忙的时期，各级党委只有早考虑、早吹风、早准备，才能掌握换届选举工作的主动权。
2、广泛宣传发动，营造有利于换届选举的舆论氛围
一是要加强对人民代表大会制度理论和宪法、地方组织法等法律法规的宣传，不断提高全社会对人民代表大会制度的认识。二是要加强对换届选举重要意义、指导思想、法律程序和基本要求等内容的宣传，明确选民的权利和义务，动员广大选民认真行使宪法和法律赋予的民主权利，积极投身于选举的各项活动。三是要加强对代表候选人的宣传和推介，全面介绍候选人的真实情况，同时加强对在职人大代表先进典型的宣传，引导选民形成正确的价值评判标准，确保人大代表的素质。
3、重视队伍建设，夯实选举工作的基础
一是要根据选举工作的需要，尽可能地选择那些有较强事业心和责任心，熟悉了解选举法律法规和有关业务操作的人员，组建区、乡镇（街道）两级选举工作机构，进一步健全选举工作的组织网络。二是区人大常委会和区选举委员会要采取分阶段培训的形式，着重加强对乡镇、街道一级选举工作人员选举事务的培训。同时，还可以采取直接培训到村到人的形式，以增强培训工作的实效。三是建立联络员制度，做好上情下达和下情上达工作，确保选举信息的畅通，及时处理各类突发性事件。
4、精心组织实施，确保换届选举工作依法有序进行
要根据法律的规定和上级的部署，周密制订工作方案，全力组织实施。一是正确把握坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事三者之间的关系，坚持做到选举的每一个环节都能体现三者之间关系的统一。二是要做深入细致的宣传发动工作，动员选民积极参加选民登记，防止错登、重登、漏登现象，保障选民的民主权利。三是有关职能部门应加强防范，及早介入选举工作，对破坏和干扰选举工作正常进行的各种违法行为如拉票、贿选等现象，严格依法查处。四是要严格把握选举工作中的几个法定时间，防止随意改变选举时间的现象。
5、对这次换届选举工作中一些具体问题的建议
一是关于选民登记问题。为充分保障选民的政治权利，建议公安机关在换届选举前对全区户口进行一次认真清理，摸清选民的真实情况，特别是人户分离人数、外来务工人员数等情况。各乡镇、街道也要及早开始调查摸底工作，查清辖区范围内的单位数及其参选意愿。对外来务工人员的选民登记问题，建议参照上一次换届选举政策，制订统一的选民登记政策，以便于基层操作。
二是关于代表结构比例问题。为了使代表结构比例更加科学合理，更能如实反映当前社会各阶层的实际情况，建议对现代服务业等新行业、社区工作者等新群体制订统一的分类标准。同时，考虑到代表履职的现状，建议对代表结构比例作适度调整，适当增加基层社区代表名额，相应减少辖区单位代表名额。
三是关于如何应对行政区划调整的问题。建议尽早理顺我区西湖街道的管理体制，同时，对高新区江北区块范围内的企业如何参选也要进一步明确。
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