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人大监督制度是行之有效的国家监督制约制度

程湘清


	2006年11月03日11:17	【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

　　论人大监督权的内涵和构成

　　问：需要从哪些方面充分认识人大监督权的重要性。

　　答：这可以从以下六个方面进行分析：

　　（一）从我国国体和政体的高度，认识人大监督权是人民当家作主的政治权力。

　　我国宪法开宗明义第一条就规定了国家的国体，这就是：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”国家国体决定了我国政体，即人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它是指由人民选举并委托国家机关行使国家权力的政权组织形式。具体指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制，同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关相互关系的原则和机制。人民代表大会制度可以概括为四方面的具体制度：第一，权力属民制度。这就是宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是人民代表大会制度的根本原则和核心内容。第二，代表选举制度。它是人民选举国家权力机关组成人员的原则、方法、组织和程序的总和，是人民实现宪法规定的选举权、被选举权的制度保障。这是组成人民代表大会的前提和基础。第三，民主集中制度。它是人民代表大会制度的根本组织原则和运作原则。从组织原则看，它包括三个“关系”：一是人大和人民的关系，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。二是“一府两院”和人大的关系，即国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。三是中央国家机关和地方国家机关的关系，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。从运作原则看，实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合、集体行使职权的原则。第四，人大工作制度。包括人大及其常委会依法履行职能的立法制度、监督制度、代表制度、会议制度、表决制度等。以上四个方面的具体制度互相贯通、结合，就构成了我国人民代表大会制度的基本内容。

　　宪法规定的我国国体和政体充分表明，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关在国家体制中居于基础地位，国家的行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会的权力直接来自人民，它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施，其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了人大监督权，就是动摇了人民当家作主的地位。同时，人大及其常委会又必须接受人民的监督，人民有权撤换自己选出的代表。这是我国国家机构设置和运作的一条重要原则和特点。我们必须从国家的根本政治制度的高度认识人大监督和人大监督权的重要性，把加强和改进人大监督工作，作为建设社会主义政治文明、实现人民当家作主的一项重要内容和制度保障。正如胡锦涛同志在谈到人大监督时所指出的：“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。” （胡锦涛《在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，人民出版社2004年版，第16页）明确了这一点，人大及其常委会在行使人大监督权时就会更加积极慎重，其他国家机关及社会组织就会更加自觉地把接受人大监督作为自己应当履行的法定义务。

　　（二）从人大监督权的实质，认识它对保障国家机器正常运转的重大作用。

　　问：人大及其常委会行使监督权的实质是什么？

　　答：人大监督的实质，一言以蔽之就是对权力的制约。江泽民同志说：“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。”（《江泽民文选》第一卷，人民出版社2006年版，第115页）。把人大监督视为对“一府两院”工作的支持和促进，是容易理解的。因为在社会主义制度下，全体人民的根本利益是一致的，这就决定了我们国家的权力机关同国家行政、审判、检察机关的根本目标、根本任务是一致的，就国家权力机关实施监督的目的和结果而言，理应是对“一府两院”工作的支持和促进。那么，怎样理解人大监督又是一种制约呢？我们认为，人大监督的实质，主要是按照宪法和法律赋予的职权，对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约，以保证国家机器按照人民的意志和需要运转。

　　以权力制约权力的思想，是资产阶级理论家、思想家在反对封建专制主义的斗争中提出来的。英国历史学家约翰·阿克顿针对罗马教皇发布其“统治和权威至高无上的信条”时曾指出：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”英国哲学家约翰·洛克也提出：“为防止政府滥用权力，应把国家政治权力分为立法权、执行权和联盟权。这个立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，不论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。”（[英]约翰·洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第82页）。法国政治学家孟德斯鸠进一步提出：“……一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1982年版，第154页）。应当肯定资产阶级思想家、理论家所提出的分权制约理论是有进步意义的。因为它代表了新兴资产阶级同封建贵族分权的政治要求，为维护资产阶级的阶级意志，找到了一种政治统治形式。许多资本主义国家就是根据权力制衡的分权学说，建立了议会、政府和法院“三权分立”的制度。我们是社会主义国家，不能照搬西方“三权分立”的制度。但是，从巴黎公社以来的历史经验证明，社会主义国家也必须建立起国家监督和制约机制。马克思、恩格斯、列宁和毛泽东同志都曾经论述过，在无产阶级夺取政权后，为了防止社会公仆变成社会主人，为了避免可能出现的权力主体与权力行使者不统一的现象，必须加强人民对国家权力的监督。1871年4月，马克思在总结巴黎公社历史经验时指出，公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”（《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年版，第96页）。1918年4月，列宁在谈到如何防止苏维埃政权受官僚主义毒害时，特别强调了加强人民监督的重要性，他说：“正是苏维埃同劳动‘人民’的亲密关系，造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督，这些现在应该大力加以发展。”（《列宁选集》第三卷，人民出版社1995年版，第506页）。列宁认为，要使苏维埃机关的工作真正体现人民的利益，防止领导干部特别是最高机关的领导干部滥用权力，一个重要条件就是通过讨论、检查、批评、检举，乃至罢免等多种形式，对国家机关及其工作人员实行严格监督。1945年7月，毛泽东同志在中国革命胜利前夕，同黄炎培先生有一段发人深思的谈话。黄炎培先生说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也浡焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了，精神也就渐渐放下了。有的因为历时长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。也有为了区域一步步扩大了，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲所驱使，强求发展，到干部人才渐见竭蹶、艰于应付的时候，环境倒越加复杂起来，控制力不免趋于薄弱了。一部历史，‘政怠患成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”毛泽东同志回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”（转引自薄一波《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版，第156至157页）。这些论述充分说明，加强人民监督---现阶段这种监督主要是通过国家权力机关的监督来进行的---对于完善国家的政治体制，保证国家机器的正常运转，乃至跳出历史兴衰存亡的周期率，具有多么重大的作用。过去，我们对社会主义国家也需要建立、健全监督制约机制，认识不足，重视不够，吃了很大苦头。以史为鉴，在我们国家必须建立健全人民监督和制约制度。在改革开放的新形势下，更需要发挥和加强国家权力机关的监督作用。

　　问：我们反对照搬资产阶级“三权分立”制度，而“三权分立”理论是建立在权力制约理论之上的，说人大监督的实质是对权力的制约，岂不是同西方议会制度混为一谈了？人大监督制度同资本主义分权制约制度有何区别？

　　答：我们认为，社会主义监督制度或者叫社会主义制约制度从理论上讲是符合马克思主义国家学说的，它同资本主义制约制度有根本性质的不同。其主要区别有四点：第一，理论基础不同。前面已说过，“三权分立”的理论基础是资产阶级理论家、思想家提出的分权制衡学说，而我们的监督制度则是建立在马克思主义关于人民监督思想之上的。资产阶级理论家、思想家由于阶级和认识的局限性，为医治滥用权力症所开出的药方只能是从国家权力到国家权力，马克思主义则着眼于从人民权力到国家权力。监督主体发生了根本变化。植根于人民群众土壤的人民监督思想显然比分权制衡思想有了质的飞跃。当然，这种飞跃是在原来人类共同精神成果基础上的飞跃。科学不能割断历史，马克思主义这门科学继承了一切人类文明的成果。应当说，马克思主义关于人民监督的思想也批判地继承了资产阶级理论家、思想家提出的“以权力制约权力”学说的合理因素。第二，制约目的不同。建立资本主义制约制度，目的是维护资产阶级专政，三权鼎立制度成了资产阶级专政的工具。三权分立也好，五权分立也好，哪一权也分不到劳动人民手中。建立社会主义制约制度，则是为了维护人民民主专政，更好地实现人民当家作主的权力。第三，制约机制不同。资本主义制约制度是为了调节资产阶级不同利益集团的矛盾，实行多方面的所谓几权鼎立的制衡；社会主义的制约制度则是在人民根本利益一致的基础上，实行单方面的集中制约。就是说权力机关在国家体制中居于核心地位，其他国家机关由它产生，对它负责，受它监督。国家权力机关同行政、审判、检察机关的关系，不是平起平坐的关系，不是几权鼎立的关系，而是决定和执行的关系，监督和被监督的关系，制约和被制约的关系，同时又是分工合作的关系。第四，制约效果不同。建立在私有制基础上的资本主义制约制度，充满了不同利益集团之间的矛盾和斗争，因而不可避免地存在互相掣肘、互相扯皮、互相拆台的弊端。而社会主义制约制度实施合理的不过分的制约，它既有利于决策民主化、科学化，又不影响决策和实施决策的效率。正如邓小平同志指出的：“我们实行的就是人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”（《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第220页）

　　实践已经证明，人大监督制度是符合我国国情的行之有效的国家监督制约制度。
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