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改革审计体制  强化预算监督
文 平
  2008年01月21日17:11 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭

  

  审查监督财政预算及其执行情况,既是宪法、地方组织法和预算法赋予各级人大及其常委会的重要职责,也是审计法赋予各级审计机关的重要任务。而从现实来看,地方审计机关是地方政府的组成部门,实行双重领导体制,即在本级行政首长和上级审计机关的领导下,负责本行政区域的审计工作,地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主,其行政管理以地方政府领导为主。按照现行审计体制要求,审计机关既要对同级政府负责,又要审计监督同级政府的财政行为,这就形成了一种矛盾的体制制度。而人大与审计的结合主要是围绕在政府预算监督上,但地方审计机关直接归属地方政府领导,而人大与审计的关系就必须涉及和考虑政府因素。因此,加强预算的审查力度,使人大批准的预算真正成为“铁预算”,就必须进行审计体制的改革。

  一、审计体制存在的主要矛盾和问题

  目前,人大和政府都重视审计监督工作,双方对审计的要求在总的原则上是一致的,都要求审计机关能够真实、客观和公正地检查问题和反映问题。但在审计监督的实质上各有侧重,审计机关难以实现双方的要求。一是双方对审计监督的定位不同。政府要求的审计是内部审计,人大要求的审计是外部审计。二是双方要求的监督对象和层次不同。政府要求审计是对下级部门的监督;人大监督是包括本级政府及其部门单位或下属。三是双方对审计监督的要求在现实中的实现程度不同。由于受审计体制等因素制约,政府对审计监督的要求在现实中的实现是实质性的,因为政府对审计工作的要求有明确的法律、制度和体制上的规定和保障,制约力强而又非常具体。

  另外,在处理与人大的审计要求上,审计主要以政府指示为主,审计结果首先要报告政府,经政府审议后再代表政府向人大汇报。而人大对政府的监督目前来看还存在监督实施细则或权力的细化问题,对审计机关也没有直接的领导关系,且对审计工作的指示和要求缺乏明确和具体的法律与制度规定,没有系统化的可操作程序。所以,审计机关监督政府预算并代表政府向人大提交审计工作报告就难以有实质性的监督作用,而人大对审计监督的要求在现实中的实现是形式或程序上的。

  二、现行审计体制严重影响人大监督效力

  按照现行的审计机制,审计机关无法摆脱业务工作的局限性,在对预算审计过程中,审计实际上并没有实质性地涉及政府与政府首长的财政责任和行为,许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题难免得以掩盖,就是对预算执行中发现的一些问题,也难以对外都披露。由于许多问题是属政府行为,审计机关也无可奈何,结果是老问题不断重复出现。审计建议难以被重视,既无济于事,又影响审计人员工作积极性。每年的“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前均须经政府审阅把关,披露问题属“自我检查”,对问题披露的深度和解决问题的力度都是有限的,也就影响和削弱了审计的独立性、权威性和客观性。另外,审计多是事后监督,加之审计结果及处理往往是经验教训式的,即只有吸取经验教训,无法及时纠正问题,侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止。公共投资也缺乏有效的审计监督,更谈不上对公共开支实行全面的审计。其结果是人大对财政预算监督就缺乏实质性介入的途径和手段,而人大依靠审计监督来强化人大预算监督的效果实际是要打折扣的。对审计机关来说,尽管它拥有监督资源,但却因缺乏权力的“后台”和执法的“靠山”,因而难以发挥出审计资源的最大效应。这说明造成人大与审计在预算监督中双双“不利”的根本原因是现行审计体制。

  三、深化审计体制改革,强化预算审查监督

  为切实增强人大对政府预算审查监督实效,就必须改革现行审计体制。建议把政府的审计部门并入人大,或者将审计机构单设。在其工作上,人大要继续加大对审计机关在政府预算监督上的指导,对预算审计的重点、方向、程序、处理、报告、落实等各个方面不断提出合乎法律的要求,把人大的要求用适当的审计规范体现出来,逐渐改变人大在利用审计工作上的滞后性和被动性。

  另外,要加强人大财经工委的领导,建立健全人大财经审查监督机构,规范预算审查监督制度。县级人大要尽快设立预算审查监督工作委员会,其主要职责是负责人大与审计机关和财政部门之间的联系、协调;负责人大对审计工作规范的制定与检查;参与或监督审计机关的预算审计工作,对发现的问题直接向财经工委和常委会汇报,对审计机关向人大提交的审计报告的全面性、公允性、真实性进行评估,向人大常委会组成人员就预算审计问题提供技术咨询。通过对预算监督的循序渐进,逐步把现行审计职能职责和工作体系从政府的行政体系中转到人大系统中,或将审计机关纳入垂直管理系列,或把审计机关升格提级,设立审计院,构建规范、协调的审计监督体系。这样,人大就在一定程度上从事后的接受审计报告变为事中的直接参与审查,监督的实效性就会明显提高。

  (作者单位:湖南省靖州苗族侗族自治县人大常委会)

 

来源:《人大研究》 (责任编辑:字秀春)
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