 | | 反洗钱的触角需要延伸进证券、保险等市场 |
为了解除洗钱活动对国家、经济和社会安全的严重威胁，中国正在加速反洗钱的步伐，而建构、完善反洗钱法律体系，成为近期反洗钱斗争的中心课题。据悉，已经历全国人大常委会一审的反洗钱法草案，有望在今年下半年通过。
不断蔓延的洗钱活动，正在中国不断暴露各种负面效应：洗钱使不法所得合法化，增加了打击犯罪的难度；洗钱导致国有资产大量流失，成为助长腐败的温床；洗钱使国家税收不断流失，资本大量“外逃”……
如何建构、完善反洗钱法律体系，成为近期反洗钱斗争的中心课题。
反洗钱立法双剑合璧
1997年，中国大幅度修改了现行刑法，首次增设了“洗钱罪”，打击洗钱犯罪的刑事制度就此发端。2003年1月，中国人民银行一天一令，短短3天内连续颁布《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》3项部门规章，初步搭建起金融业的反洗钱预防监控制度。
不过，与不断升温的洗钱活动相比，既有的制度一直存在滞后之虞。全国人大常委会预算工作委员会副主任冯淑萍指出：“现行预防监控洗钱活动的法律、行政法规和部门规章存在着法律体系不完整，系统性、协调性差，法律层次和法律效力较低，适用范围较窄等问题，影响了反洗钱的力度和效果。”
事实似乎验证了这些忧虑。2004年，中国内地共破获50起洗钱及相关案件，与实际发生的洗钱活动相比，破获数可能只占很小比例，这从一个侧面验证了制度欠缺所导致的执法乏力。
2002年以来，连续5年，一些全国人大代表提出了尽快制定反洗钱法的议案。在此期间，十届全国人大常委会将反洗钱法列入了立法规划，并于2004年3月全面启动起草工作。
2006年4月25日，反洗钱法草案正式提交全国人大常委会一审，随即在海内外引起了巨大反响。对于反洗钱立法的初衷，冯淑萍披露说：“一是有利于及时发现和监控洗钱活动，追查并没收犯罪所得，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，维护经济安全和社会稳定；二是有利于消除洗钱行为给金融机构带来的潜在金融风险和法律风险，维护金融安全；三是有利于发现和切断资助犯罪行为的资金来源渠道，防范新的犯罪行为；四是有利于保护上游犯罪受害人的财产权，维护法律尊严和社会正义；五是有利于参与反洗钱国际合作，维护我国良好的国际形象。”
饶有意味的是，反洗钱法草案提交一审时，刑法修正案（六）草案也同时进入了二审程序，该刑法修正案于2005年12月下旬已经历一审，其中一项重要内容就是完善刑法有关洗钱罪的规定。
如果说，反洗钱法侧重于预防、监控洗钱活动，那么，修订刑法则旨在加大打击洗钱犯罪的力度。这种双剑合璧的立法节奏，意味着中国将织成一张全方位、立体化的反洗钱法网，反洗钱法制建设将出现历史性的飞跃。
上游犯罪宽窄之辩
科学划定洗钱犯罪的上游犯罪范围，是反洗钱立法所面临的首要课题。立法所划定的上游犯罪范围大小，直接决定了能否按洗钱罪定罪量刑。
从国际趋势看，一些反洗钱的国际公约以及各国立法，一直在不断扩大洗钱犯罪的上游犯罪范围，从最初的毒品犯罪，已逐步扩大至所有的严重犯罪或是产生经济收益的犯罪行为。
目前，中国法律所划定的洗钱罪上游犯罪，仍局限于法律界人士所称的“毒、黑、私、恐”四类，与国际标准相比，显然过于狭窄，而这种保守姿态，也造成了反洗钱斗争的被动局面。
刑法于1997年修订后就增设了洗钱罪，然而令人难解的是，在司法实践中长期没有判例。截止2006年年初，仅有3人因洗钱罪获刑。其中，国内首宗洗钱案迟至2004年3月才得以宣判，广东律师汪某因帮助境外毒贩洗钱，被判有期徒刑一年半，此时，距洗钱罪正式入律已逝去7年之久。
法律界人士普遍认为，中国刑法有关洗钱罪的规定，是在对洗钱犯罪认识不足的年代制订的。目前，中国最严重的洗钱活动已不在贩毒等领域，而是贪污、侵占国有资产、内外勾结诈骗或者盗窃金融机构资产。据估算，此类洗钱活动已占洗钱总规模的60%以上，但立法的欠缺，却使这些新生的洗钱者逍遥法外。
正是看到了现有法律的不足，已经提交审议的刑法修正案（六）草案，除了传统的“毒、黑、私、恐”，将贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪增设为洗钱罪的上游犯罪。
全国人大常委会法制工作委员会有关人士表示，洗钱罪的上游犯罪之所以增加贪污贿赂、金融犯罪，是因为资本外流、贪官外逃已成为中国社会的突出问题，因此立法要突出重点。相关人士同时表示，立法机关还将进一步完善刑法所规定的窝藏、转移、收购、销售赃物罪，这一罪名适合追究其他类型的洗钱行为，只是具体罪名不称为洗钱罪而已。
但在立法过程中，许多地方和部门仍然担忧：在我国已加入的一些相关国际公约中，所列举的上游犯罪类型已达二十多种，而我国至今只准备扩大至7类，这是否会导致国际社会曲解中国反洗钱的决心和立场？
一些法律专家还认为，目前，贩卖人口、制假售假、侵占、诈骗等犯罪的非法所得极为丰厚，很容易出现洗钱行为。而洗钱的性质和手法，是传统的销赃、窝赃等罪名难以涵盖的，如果对一些明显的洗钱行为不以洗钱罪惩处，另定他罪，并不妥当。专家们呼吁，应当尽快与国际反洗钱法保持一致。
针对这些呼声，立法机关表示，将在充分考量的基础上，决定是否进一步扩大洗钱罪的上游犯罪范围。
构建反洗钱机制
反洗钱是一项复杂的系统工程，只有方方面面通力合作，才能卓有成效，而建立、健全反洗钱工作协调机制，则是反洗钱的首要任务。
早在1998年，公安部成立经济犯罪侦查局，一项重要任务就是打击洗钱，尤其是配合国际社会打击跨国洗钱犯罪。2002年4月，该局专门设立了洗钱犯罪侦查处，反洗钱职责进一步得以明确。2002年7月，中国人民银行支付交易监测处和反洗钱工作处挂牌，同年9月，成立了银行业反洗钱工作领导小组。此后，国家外汇管理局等部门也成立了反洗钱工作机构。海内外舆论普遍认为，这些接二连三的动作，标志着中国正式打响了反洗钱之战。
与此同时，反洗钱的协调机制也在不断探索、调整过程中。2003年《中国人民银行法》修订后，中国人民银行开始主管、协调反洗钱工作。至2004年6月，反洗钱工作部际联席会议成员已扩大至23个部门。
尽管介入反洗钱的部门日益增多，反洗钱工作协调机制也初步搭建，但由于缺乏法律的明确规范，各种反洗钱资源并未得到有效整合，反洗钱合力也因此打了折扣。
2004年3月，反洗钱法起草工作正式启动后，为进一步完善反洗钱工作机制，在全国人大常委会预算工作委员会牵头下，中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、财政部、海关总署等18个部委共同参与起草。2005年，监察部也要求加入，起草阵营由此增至19个部委。如此之多的部委参与一部法律的起草，在中国立法史上前所未有。
根据最终形成的反洗钱法草案，中国人民银行负责主管全国的反洗钱行政管理工作。与此同时，草案明确建立了各相关部门分工明确、相互配合的反洗钱工作机制，并对各部门的具体监管职责做出了细致规范。
要求国务院反洗钱主管部门设立反洗钱信息中心，是反洗钱法草案的又一亮点。全国人大常委会预算工作委员会法案室主任、反洗钱法起草工作组组长俞光远分析说：“负责接收、分析和移送反洗钱相关信息的反洗钱信息中心是预防和打击洗钱犯罪的桥梁和纽带，在反洗钱机制中处于核心地位。”
事实上，中国人民银行已于2004年4月成立了反洗钱监测分析中心。反洗钱法草案不仅以法律形式肯定了这一做法，而且对反洗钱信息中心的各项职责做出了具体规范。
颇为引人注目的还有反洗钱调查制度。为了有效解决紧急情况下犯罪资金转移、外逃等问题，反洗钱法草案规定，国务院反洗钱主管部门、即中国人民银行有权进行反洗钱调查，并可采取询问、查阅、复制、封存和临时冻结等措施。同时，为了避免权力滥用，保护单位和个人的合法财产权利，草案严格限定了部分调查措施的行使条件、主体、批准程序和期限。比如，临时冻结措施以7天为限，届时如不能移送公安机关，必须立即解除。
筑起反洗钱防线
大量事实表明，金融机构是最易被洗钱分子利用的高危地带，也是反洗钱的主战场。
中国人民银行早年的一份研究报告曾指出：由于中国银行账户管理手段比较落后，票据市场不够规范，银行控制能力还有待进一步提高，加之香港是世界上贸易自由度最大的地区之一，不仅国内的洗钱活动已有相当规模，国际上也有不少犯罪分子将目标瞄准大陆和香港。
这种尴尬局面近几年已全面改观。2003年年初，中国人民银行连续颁布3项部门规章，在金融业初步建立起了可疑交易报告等一系列预防监控洗钱的制度。据统计，中国人民银行自2004年3月成立反洗钱监测分析中心以来，至2005年9月，累计接收本、外币可疑交易报告65.44万笔，涉及金额2480.23亿元人民币和769.2亿美元。借助反洗钱交易报告系统，破获了一批洗钱大要案。
不过，中国已经建构的反洗钱预防监控制度，还存在不尽完善、层次过低的缺陷，并且仅仅局限于金融业。而世界各国的经验已经表明，不仅传统的金融行业是洗钱的“重灾区”，而且房地产等一些非金融行业亦已成为洗钱频发、高度危险的“隐患区”。
基于这样的认识，正在接受审议的反洗钱法草案，不仅将银行、证券、保险等金融机构列为反洗钱义务主体，还要求房地产销售机构、从事贵金属和珠宝交易的机构、拍卖企业、律师事务所、会计师事务所等特定非金融机构也承担同样的反洗钱义务。
颇为引人注目的是，反洗钱法草案特别强调，对符合一定条件的公职人员，要重点进行身份识别和账户、资金往来情况的监测。这一特别条款显然是针对日益加剧的贪官洗钱行为。俞光远指出：“这将有利于加强反腐倡廉工作。”
尽管立法草案筑起了与国际基本接轨的反洗钱防线，但不少人仍然疑虑，这些预防监控制度能否得到不折不扣的执行。这种担心其实触及了反洗钱斗争的一个深层次难题。反洗钱固然离不开金融机构，但在某种程度上，金融机构又是洗钱的“受益者”，黑钱的进进出出，都会给金融机构带来收益。相反，建立反洗钱体系却会令金融机构增加成本、减少利润，特别是因排斥一些可疑的大额存款，还会流失一些“大客户”。可见，金融机构的逐利性，决定了它们在洗钱与反洗钱之间的暧昧态度，给法律执行提出了难题。
显然，为了整个社会的利益，需要一些利益集团为反洗钱付出必要的代价，但这并不能仅仅依赖于道德自觉，更需要严厉的监督、处罚机制。为此，反洗钱法草案针对不履行反洗钱义务的金融机构、特定非金融机构，分别设计了轻重不同的法律责任。别具匠心的是，鉴于很多义务主体具有国有性质，只对单位处罚不能起到应有的效果。因此，草案特别设计了“双罚制”，即对单位及其高级管理人员、直接责任人员同时追究法律责任。
按照中国的立法程序，如无大的意外，反洗钱法和刑法修正案（六）经过三审后，均应顺利出台。反洗钱实践中长期存在的线索发现难、证据获取难、打击不力等问题，有望得以缓解。不过，国内外的事实也证明，立法很难解决反洗钱所面临的所有难题，而急剧膨胀、千变万化的洗钱犯罪，也不断挑战着立法者的智力。现实中，中国的反洗钱立法，无论是具体的制度设计还是立法的实施效应，都还有待观察。
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