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破解立法纷争物权法攻坚之审


	2006年10月13日13:17	【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

　　【编者按】

　　不久前，沉寂已久的物权法草案、企业破产法草案在全国人大常委会分别接受五审和三审。与以往历次审议相比，此次审议集中关注的是物权法、企业破产法的一些争议焦点和未决难题，经由这种攻坚式的审议，企业破产法终成正果，物权法亦有望进入最后的分娩期。以物权法、企业破产法为样本，我们不难发现，我国的立法走向、立法难度、立法方式等等，正在发生深刻的变化。

　　物权法，破解立法纷争

　　2006年8月22日，万众瞩目的物权法草案在十届全国人大常委会第二十三次会议上再次亮相。此前，物权法草案已历经了四次审议，其间，还进行了公布法律草案征求全民意见的“开门立法”活动，夹杂着由个别学者批评物权法草案违宪所引发的辩论风波等诸多事件（相关报道请见本刊2005年第7期《物权法，两大难题待破解》、2005年第20期《渐行渐近物权法》、2006年第8期《物权法必须前进》、《平等：物权法的灵魂》、《回应物权法三大质疑》等）。

　　自2002年年底初审以来，物权法草案在三年零八个月的时间里，始终是社会热议的焦点。随着立法审议的逐次深入和社会讨论的全面展开，曾经令国人陌生的“物权”概念开始深入人心，诸多的立法争议渐渐达成共识，大量具体的条款设计也日臻完善。至此次五审前夕，物权法草案的审议重心已集中于一些最后的关节点。

　　物权法优先保护私有财产还是突出保护公有财产，在立法过程中始终是一个辩论议题。物权法草案五审稿在进一步明确我国公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的同时，坚守了对国家财产、集体财产和私有财产平等保护的原则。立法机关的有关负责人指出：坚持我国基本经济制度和对公私财产平等保护是一个统一的有机体，“没有前者，就会改变社会主义性质。没有后者，就违背了市场经济原则，反过来又会损害基本经济制度”。至此，“先公后私”还是“先私后公”的纷争有了明晰的决断。

　　加大对国有资产的保护力度，是五审物权法草案的又一项重要任务。其基本动因在于，在国企改制过程中，监守自盗、低价贱卖等吞吃“社会主义免费午餐”的现象屡屡发生，使国有资产成为目前经济领域中受到侵害最为严重的对象。在此背景下，要求防止国有资产流失的社会呼声极为强烈，立法机关亦对此高度警觉。因此，物权法草案五审稿进一步改进了四审稿有关国资保护的条款，明确规定：“违反国有资产管理规定，通过企业改制、关联交易等，低价转让、集体私分、擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担责任。”与此同时，草案五审稿还明确了国有资产监管机构的应尽职责。

　　除了基本经济制度、国有资产保护这些宏大的主题，一些涉及百姓根本利益的民生课题，也是五审物权法草案的重点所在。比如，曾经被疏忽的小区车位归属问题，在物权法草案五审稿中有了明确说法。更为典型的是“农村土地承包经营权能否抵押”和“农村宅基地使用权能否转让”，自物权法草案初审起，这两项涉及亿万农民权益的议题就争议不断，有人主张应彻底放开，以利农民融资致富，亦有人担忧，农民一旦失去最后的生活保障，将酿成无居无业的社会悲剧。由于意见分歧巨大，法律草案在历次审议中几经反复，而物权法草案五审稿最终采纳的是有条件放开的方案，即，抵押土地承包经营权，必须有稳定的收入来源，经发包方同意，并且不得改变承包地的用途。而农村宅基地只能转让给同村内符合宅基地分配条件的农户。这种历经斟酌、谨慎从事的抉择，折射的正是关怀农民根本利益的良苦用心。

　　经过五审的物权法草案，绝大部分制度设计已基本定型，一些争辩已久的难题亦有了合理的破解方案。人们有理由相信，经过进一步的细节完善后，物权法草案应当能很快进入最后的“冲刺”。

　　企业破产法，中国特色的立法抉择

　　2004年6月底和10月底，打磨十年之久的企业破产法草案先后经历了一审和二审。与1986年出台的试行的企业破产法相比，新企业破产法草案将适用范围从国有企业扩大至所有企业法人，并设计了重整、和解、清算等先进的法律机制，其立法理念和总体框架赢得了普遍认同。经过两次审议后，多数立法争议已经平息，唯有“劳动债权是否优先于担保债权”的分歧依然难消，而且愈演愈烈。

　　企业破产法所涉及的劳动债权，是指破产企业所欠职工工资、社会保险费用，以及依法应当支付给职工的补偿金等等。出于最大限度维护职工合法权益的考虑，企业破产法草案二审稿明确提出了劳动债权优先于担保债权的思路，通俗而言就是，破产企业清算时，其全部资产首先要用来妥善安置职工，剩余财产才可以用于偿还债权人，哪怕是已经用企业财产作了担保的债权，也要为劳动债权让路。

　　这一倾向职工权益、有利社会稳定的方案，在赢得一片支持的同时，也引发了一片质疑，不少部门和人士提出，劳动债权优先于担保债权的规定，与担保法等法律产生了严重冲突，不仅损害了债权人的利益，而且终将危及交易安全和市场信用。

　　应当说，这些批评不无道理。在现实生活中，国有企业政策性破产实行的就是劳动债权优先，结果往往造成向企业贷款的国有银行的担保债权落空，呆坏账大量增加。有统计表明，截至2004年4月，因国企政策性破产，核销国有银行呆账和金融资产管理公司债权损失已高达2238亿元。这表明，国有银行实际上成了安置破产国企职工的最大“埋单者”，最终受损的还是国家利益。

　　但问题的另一面是，国有企业职工曾为国家做出过巨大贡献，在改革过程中承担了沉重的改革成本，如果法律不关注破产企业职工的切身利益，社会公平从何谈起？

　　于是，在企业破产法制订过程中，难以平衡的劳动债权与担保债权，引发了一场最为激烈的意见冲突，甚至演变成“捍卫市场经济秩序”还是“以人为本”的对抗。富于意味的一个故事是，最高人民法院参与立法的一位人士曾坚决主张担保债权优先，但当他到一座城市挂职归来之后，因亲身接触了破产企业职工的生活困境，他转而成了劳动债权优先的坚定支持者。

　　其实从本质而言，这是一场在中国特定语境下发生的立法争议。按照国际通行惯例，破产企业的劳动债务通常由劳动保障机制承担，而不是由债权人“买单”。而在我国，虽然已经改革了计划经济时期的职工退休等制度，但新的社会保障制度仍在建设过程中。此种情形下，对国企职工的历史性欠债不可能放手不管，企业破产法也必须正视这一历史问题。

　　这个无法回避的立法困境，令企业破产法的立法步伐停滞了近两年。据一位了解立法内情的人士披露，企业破产法草案二审过后，为了找出解决立法分歧的合理方案，参与立法的有关部门“开了无数研讨会，设计了很多方案进行比较”。最终形成了符合中国国情的解决方案，即，新企业破产法公布前形成的拖欠，属于历史遗留问题，风险可控，因此适用劳动债权优先于担保债权的做法。但法律公布后新形成的拖欠，不适用这一特殊措施，而是应当通过进一步完善劳动和社会保障制度、加大执法力度等治本之策予以解决。

　　2006年8月底，破产法草案终于提交三审，此时，离二审已过去了一年零十个月。草案三审稿针对劳动债权问题所做出的制度安排，照顾现实、着眼长远，终于得到了各方认同。经历了两年多长跑的新企业破产法，也就此跨越了最后的“赛末点”。

　　希望与考验并存的立法时代

　　物权法、企业破产法曲折漫长的立法旅程，只是当今立法的一个缩影。

　　“现在法律越来越难立了！”最高立法机关的一位人士曾如此感慨。此言不虚，近年来，许多法律尤其是一些涉及国计民生的重要法律，在起草、审议时，往往引发持续不断、激烈对抗的立法争议。以往那种连续审议、顺利出台的“惯例”已不多见，许多法律案不仅经历多次审议，而且每次审议往往相隔良久，甚至陷入长时间“搁浅”的僵局。

　　一些法律的制订为何举步维艰？其根本原因是，当今中国正处于深化改革、社会转型的关键时期，社会各阶层日趋复杂的利益博弈、转轨过程中难以协调的体制性矛盾、现实国情与理想法治的差异、部门利益的纠缠乃至传统意识形态的桎梏等等，都使立法不时遭遇各种掣肘，常常面临艰难的抉择，因而大大增加了立法难度，延宕了立法进程。

　　以近期的立法事件为例，2005年年底，行政强制法草案和劳动合同法草案同时接受了一审，但至今八九个月已经逝去，两部法律草案均未提交二审。其原因就在于，前者需要更为合理的解决公共权力与公民权利之间的平衡难题，后者则面临着劳资双方激烈的利益冲突；而物权法的制订更为典型，物权法草案自2002年底进入审议程序后，大到立法方向是否违宪，小到小区车库的归属，始终陷在一片争议旋涡之中，而这些代表不同观念和利益的意见冲突，实际上正是诸多社会矛盾、热点问题在立法实践中的映射，决非一时半会儿就能统一分歧、找出解决问题的良方。正因此，物权法并未应验坊间一度流传的说法，没有在2005年或2006年全国人代会上通过，而是在三年多时间里历经五审，至今仍在路上。

　　这种反复审议、一再“搁浅”的景象，既验证了冲突日趋激烈、立法日益艰难的现实，也反映了立法机关谨慎决策、对国家和人民负责的务实态度。事实上，全国人大常委会的每一次审议，都是回应社会争议、谋求各方共识、平衡不同诉求的过程，正是通过一个个反复斟酌的决断、一次次不断深入的审议，推动法律草案不断走向完善。尤其是那些打通立法“瓶径”、解决最后难题的攻坚式审议，更是体现了立法者的勇气和智慧。在物权法、企业破产法的审议过程中，都曾破解了富于中国特色的立法难题，使全社会都体味到了中国式的立法智慧。而这种扎根于本土的立法经验，对于我国立法实践而言，无疑有着宝贵的启示价值。

　　尤为可喜的是，立法机关的立法理念、方式等等亦在发生深刻的变化，其显著标志就是立法民主化的不断推进和扩大。自2005年以来，物权法草案、劳动合同法草案先后“开门立法”、征求全民意见，就个税起征点问题，则召开了全国人大历史上首次立法听证会。这些轰动社会的重大事件，无不彰显了对立法民主的自觉追求。而重要的是，立法民主化并不局限于一时一刻，而是贯穿于立法的全过程，渗透进立法的每个细节。比如，物权法草案于2005年10月四审后，由于一些焦点问题尚存巨大争议，立法机关通过召开座谈会、立法论证会、实地调研等方式，开通多种意见渠道，为五审物权法奠定了坚实的民主基础。

　　立法实践的点滴迹象，使我们有理由判断，肇始于上世纪七十年代末的中国现代法制建设，已经发生了深刻的转型。与二十多年前“有法比没法好”、强调立法速度的立法初创期相比，中国立法已经进入了深度构建现代法制、立法质量至上的立法成熟期。按照既定的立法目标，我国将在2010年全面建成社会主义法律体系，而不断深化的政治、经济等体制改革，也在呼唤着立法的及时跟进。此种情形下，许多长期空缺、严重滞后的法律案纷纷提上制订或修订日程，而其内含的重重矛盾和巨大分歧，则对立法机关提出了严峻挑战。另一方面，这些“难立之法”往往是一些重要的、基本的法律，如果能攻克立法难关、创造立法良策，将对法制建设进程产生决定性的影响。

　　这是一个希望与考验并存的立法时代。立法的艰难曲折并不令人生畏，更需要关注的是，应当如何保障民主、公平的立法博弈，应当如何实现公平、正义的立法价值……也只有解决了这些深层次的立法难题，我们的立法才能被全社会普遍接受，并经得起历史的考验。（本刊记者阿计）

来源：民主与法制时报

（责任编辑：赵颖）

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