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二十年，监督法一路走来


	2006年11月02日16:11	【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

　　【编者按】

　　监督法的诞生是近期中国社会重大的民主法治事件之一。从酝酿、起草、审议到出台，监督法走过了长达二十年的立法之路，见证了人大监督从理念到实践的历史变迁。这部重要法律，既是一份制约权力的历史总结，又是一份推进民主的行动指南。

　　漫长的孕育

　　制定监督法的最初源头，可以追溯到上世纪80年代中期。彼时，1982年新宪法已经诞生，监督宪法和法律的实施（通常称为法律监督），监督政府、法院、检察院的工作（通常称为工作监督），再次被明确为人大及其常委会的一项重要职权。但在现实生活中，与已经驶入快车道的人大立法相比，人大监督仍显得较为薄弱。在此背景下，六届全国人大常委会高层自1986年起就开始酝酿人大监督的制度化、规范化，并为此做了大量的调研、准备工作。

　　监督法起草的正式起步，始于1990年。这一年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。此后，七届、八届全国人大常委会先后启动了起草工作。据十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇披露：“由于在立法条件、立法时机和制定这部法律所涉及的重大问题上有不同意见”，这两轮起草先后搁置。

　　九届全国人大后，监督法再次列入全国人大常委会立法规划，并于1999年7月启动了第三轮起草，经过三年多努力，十二易其稿，终于形成了监督法草案。在此期间，全国人大常委会于1999年12月和2002年2月，分别出台了《关于加强中央预算审查监督的决定》和《关于加强经济工作监督的决定》，这两项阶段性的立法成果，为监督法的起草提供了重要的制度资源。

　　监督法的立法历程，记载了许多部门和人士持之不懈的贡献。

　　从1987年到2006年，历次全国人代会共收到222件要求制定监督法的议案，参与联名的代表高达4044人次。

　　从六届到十届，彭真、万里、乔石、李鹏、吴邦国等历届全国人大常委会委员长无不对监督法的制定倾注大量心血，或做出重大部署，或创新监督机制，或亲历立法调研，不断拓展着监督法的立法之路。

　　就人大监督和监督法的制定，江泽民、胡锦涛多次作出重要指示。监督法草案即将进入三审前夕的2006年6月6日，胡锦涛亲自主持召开党外人士座谈会，征求对监督法草案的意见。自十届全国人大以来，最高领导人就立法问题召开专门座谈会，是继修订宪法和制定反分裂国家法之后的第三次，监督法的分量由此可见一斑。

　　与此同时，各级人大及其常委会在监督实践中的种种探索和实验，也为监督法的孕育提供了丰富营养。一个典型例证是，上世纪80年代中期，一些地方人大创造了执法检查这一监督机制，并于1992年被全国人大常委会采纳。第二年9月，八届全国人大常委会又通过了《关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》。经过多年的实践检验，执法检查在监督法中被明确肯定为一种重要的监督方式。

　　民意呼吁、高层力推、实践探索，共同构成了孕育监督法的合力。历经磨砺的监督法，最终成为举国智慧、各方力量的结晶。

　　从分歧到共识

　　与漫长的孕育相比，监督法草案的审议同样超乎寻常。

　　2002年8月，随着监督法草案正式提交九届全国人大常委会初审，不少人乐观地期待这部法律能很快问世。然而出人意料的是，监督法草案的审议沉寂了整整两年，直到2004年8月，才由十届全国人大常委会进行二审。其后，审议进程再度延缓了一年零十个月，直到今年6月和8月，监督法草案经三审、四审后，方才正式出台。

　　屈指数来，监督法自酝酿、起草、审议到诞生，历经六、七、八、九、十届等五届人大，穿越了二十年时光。

　　监督法的锻造为何耗时二十年？“主要是因为这部法律的政治性很强，涉及到国家的政治制度和国家体制。”在监督法通过后举行的相关新闻发布会上，全国人大常委、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳揭开了这一谜底。乔晓阳指出：“监督权的行使涉及到人大与‘一府两院’的关系，涉及到中央与地方的关系，制定监督法需要处理好这些关系。”正因为监督法的制定关涉到许多重大问题，“全国人大常委会对制定监督法高度重视，反复研究，慎之又慎”。

　　事实上，监督法草案经初审、二审后，正是因为在一些重大问题上分歧较大，才长时间陷入“搁浅”。二审过后，为了尽快形成共识，立法机关在多方征求意见和实地调研的基础上，形成了更加务实的立法思路，并对草案作出了一系列重大调整。

　　监督法草案提交三审后，最显著的一个变化是，监督法的定位，由原来的规范人大及其常委会的监督工作，“缩小”为规范人大常委会的监督工作。法律名称亦随之发生变化，至出台时最终确定为各级人大常委会监督法。这一重大改变，被视为是一个切合实际的立法抉择，其主要理由是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，按照宪法有关规定，这种经常性监督的职权恰恰是由人大常委会行使的。此外，近些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。

　　与此同时，一些重大的立法争议亦在三审前夕基本解决，监督法草案的审议节奏随之加快。2006年10月27日召开的十届全国人大常委会第二十三次会议上，历经四审的监督法草案最后获得高票通过。155票赞成、1票反对、5票弃权的表决结果，足以证明这是一部取得了高度共识的监督法。

　　铺设程序之轨

　　人大监督如何“既不失职，又不越权”，是监督法必须合理权衡的核心问题。在立法过程中，坚持党的领导、依法行使监督职权、集体行使监督职权等重要原则并无大的争议，并最终体现在监督法中。

　　据全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰披露，监督法的立法争议，“主要是关于监督的方式，一直存在不同的意见”。监督法草案二审过后，立法机关意识到，宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权。目前实践中的突出问题，恰恰是监督的形式和程序不够完善，立法重心应当侧重于此。

　　循着这样的立法思路，监督法以专章的形式，明确了各种监督形式和程序，分别是：听取和审议“一府两院”的专项工作报告；对计划、预算执行的监督；执法检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；审议和决定撤职案。

　　人大对“一府两院”的工作监督，突出体现在听取和审议“一府两院”专项工作报告。事实上，这不仅是监督实践中最基本、最常用的手段，也与一些地方人大评议政府专项工作的探索一脉相承。有识之士认为，这一监督机制可以增强人大监督工作的针对性和实效性，同时将有关主管领导干部的工作业绩和存在问题予于其中，对工作的监督和对人的监督可以有效结合。

　　规范性文件的备案审查，则体现了人大的法律监督职权。2000年出台的立法法，已经建立了针对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的备案审查机制。在此基础上，监督法所设计的两项新规，被普遍视为监督法的立法亮点。

　　以宪法为依据，监督法明确规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令。并授权省级人大常委会制定相应的审查、撤销程序。这一机制不仅凸现了人大的监督权威，而且具有极强的现实针对性。乔晓阳对此解释说：“在现实生活当中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，比如擅自设立审批、收费、罚款、处罚、行政强制等等，限制或者剥夺了公民、法人和其他组织的合法权益，或者是增加了公民、法人和其他组织的义务。”而上述机制，正是“为了解决这一类问题”。

　　监督法的另一立法亮点是，将最高人民法院、最高人民检察院的司法解释纳入了备案审查的范围，并设计了相应的备案审查程序。此前，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》，而监督法再次强调了这一机制。其深层原因则是，在司法实践中确实存在着一些司法解释与法律相抵触的情况，影响法制统一和正常执法，必须通过合理的机制予以监督和控制。

　　监督为民

　　根据监督法的规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告、开展执法检查。听取报告的议题或执法检查的内容，则通过人大代表反映集中的问题、人民来信来访集中反映的问题等六条途径确定。

　　这些倾听民声、关注民生的制度设计，显示出鲜明的“监督为民”的立法底色。而在近年来的人大监督实践中，这一监督理念实际上已普遍流行。可资佐证的是，2003年春天，肆虐的非典疫情引起了全国人大常委会的高度关注，在当年4月召开的常委会会议上，专门增加了一项特别议程，听取国务院关于非典防治工作的专题报告，并在审议过程中提出了许多良策，为抗击这场灾难作出了重要贡献。另一个典型例证是，2003年7月，全国人大常委会执法检查组在检查建筑法的实施情况时，发现拖欠农民工工资的现象在各地普遍存在，极大地损害了农民工的合法权益。在全国人大常委会的敦促下，国务院有关部门掀起了一场声势浩大的清欠行动，截至2006年年初，2003年前拖欠的农民工工资已兑现了334亿元。

　　现有的观察表明，近年来各级人大常委会的监督重点，大多涉及与国家改革、百姓权益息息相关的热点、难题问题。比如，对政府工作的监督，集中于“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等等。对法院、检察院工作的监督，则集中于执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等等。令人欣慰的是，这些实践思路已在监督法中提炼为一种制度理性。乔晓阳认为：“人大常委会抓住人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的，全面的，而且具有法律效力。”

　　不难断言，监督法注重民生的立法基调，具有双赢的立法效应。一方面，普通民众可以藉此维护自身的合法权益，另一方面，人大监督也可以依托民意资源给工作注入活力。很显然，监督法要想得到民众的认同和支持，正是从一个个关注民生的议题出发的。

　　重在实效

　　在监督法立法过程中，各方普遍关注的是：监督法所设计的监督机制，能否使人大监督真正发挥实效？

　　这种关注并非空穴来风。在以往的人大监督实践中，的确存在着流于形式、效果不佳等现象，“审议报告唱赞歌，执法检查走过场”之类的批评就是因此而起。正因此，近年来各级人大为了增强监督实效，进行了许多有益的探索和改革。

　　以全国人大常委会为例，自2004年起，全国人大常委会每年听取和审议国务院的审计工作报告后，都会作出相关决议，建议国务院责成有关部门和地方对审计查出的问题切实进行整改，并要求在年底前将纠正情况和处理结果向全国人大常委会提出报告。这一反馈机制效果明显，最终还写入了修改后的审计法。

　　为了使执法检查更具实效，全国人大常委会近年来开始推行跟踪检查的新机制。最近的一个例证是，2003年至2005年，全国人大常委会曾先后检查了固体废物污染环境防治法、土地管理法、水污染防治法和水法等4部法律的实施情况。为了提高监督实效，2006年5月，全国人大常委会再次派出五个执法检查组，对相关环保法律的实施情况进行跟踪检查。2006年8月，全国人大常委会有关部门召开新闻发布会，公开通报了此次跟踪执法检查的情况，我国环保所面临的严峻形势，令全社会为之警醒，也对相关责任部门形成了极大的监督压力。

　　事实上，以制度形式提升监督实效，是监督法一个重要的价值追求，而反馈、跟踪检查等经过监督实践检验的机制亦因此入律。根据监督法的规定，人大常委会组成人员对专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、执法检查报告等的审议意见以及执法检查报告，分送“一府两院”研究处理；人大常委会认为必要，可以对专项工作报告、审计工作报告作出决议；“一府两院”应当将对审议意见的研究处理情况或者执行决议的情况，向人大常委会提出报告；如必要，人大常委会可以组织跟踪执法检查。乔晓阳对此评价说：“这就意味着一旦人大常委会启动了监督程序，就要一抓到底，要抓出实实在在的成效。”

　　更加引人注目的是，监督法在总则中明确规定：“各级人大常委会行使监督职权的情况，向社会公开。”根据监督法的有关规定，人大常委会实施监督的情况，“一府两院”接受人大监督的情况，都要向人大代表通报，并且向社会公布。乔晓阳称之为“把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下”。很显然，这些充满民主色彩的制度设计，意在督促各级人大常委会更加关注民生、更加珍惜手中的监督权。

　　监督法的明天

　　制约权力是现代民主政治的基本原则。在我国现有的国家权力监督体系中，与党纪监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、社会监督等监督形式相比，人大监督是代表人民进行的监督，亦是最高层次的国家监督。

　　正因此，监督法的诞生，对推动我国民主政治具有非同寻常的意义。此前，立法法已于2000年先期出台。舆论因此普遍认为，立法和监督这两项最重要的人大职权，均已纳入了法制化的轨道。在监督法出台前的有关座谈会上，胡锦涛总书记更是明确指出：“制定监督法，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。”在这次座谈会上，胡锦涛还提出：“法律的生命力在于实施。”“监督法经全国人大常委会审议通过后，要切实保证这部法律得到正确实施。”

　　监督法的正式实施日是2007年1月1日，坊间在满怀期待的同时，对监督法是否会遭遇“执行难”也抱有相当的疑虑。

　　近年来，各级人大的监督实践发展迅猛，在社会上引起了强烈反响。但不可否认的是，监督乏力、监督缺位、监督虚置等弊端，在人大监督实践中还不同程度地存在着。出现这种情况的一大原因是监督制度不尽完善，而监督法的出台，势必大大缓解监督实践所遭遇的困境，而且监督法注重程序建设的特性，也将大大提高人大监督的可操作性。

　　各级人大常委会如何把握“既不失职，又不越权”的界线，既敢于监督，又善于监督；“一府两院”如何培育和提升民主观念，自觉接受人大监督；执政党如何支持人大依法开展监督，社会大众如何参与人大监督……诸如此类的问题，都将在监督法的实施过程中浮现出来。可以预见，与监督法的制定相比，监督法的实施将更加考验方方面面的勇气和智慧。（本刊记者阿计）

来源：民主与法制时报

（责任编辑：赵颖）

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