2005年7月10日，备受瞩目的《物权法》草案向社会公布并征求意见；9月27日，全国人大及其常委会有关机构就个税起征点问题，召开了全国人大历史上首次立法听证会……2005年的中国立法，因其浓郁的民主色彩，成为社会热议的公共话题。
诸多迹象表明，中国正在走向一个“民意立法”时代。
按照立法机关的通行说法，公布立法草案、召开立法听证会等等，主要目的是扩大立法民主、提高立法质量。但从更深的层面而言，无论是立法机关通过制度机制自觉吸纳民意，还是民间评判立法的声音日益高涨，影响的都不仅仅是个别的具体立法，也在改变整体的立法格局。
回到20多年前、十多年前甚至五六年前，这番“民意崛起”的景象都是不可想象的。但只要沿着时间的纬度仔细梳理，就不难得出结论，民意力量的消长，始终决定着我国立法格局的变迁。
“行政独大”与“部门利益法制化”
上世纪70年代末、80年代初，刚刚从“文革”灾难中挣脱出来的中国，急需通过重建法制来恢复国家秩序，快立法、多立法成了全社会的迫切呼唤。但是，十年浩劫不仅制造了一片法制废墟，还摧毁了国家的民主生活。不仅普通民众难以介入立法、只能被动遵守，就连民意机关——各级人大的权力也处于不正常的虚空状态，最终形成了行政部门主导立法的局面。
彼时，行政部门控制了绝大部分立法案的起草权和提案主动权，立法案在人大审议时也基本是“一次就过”、“一致通过”，人大虽为名义上的权力机关，但在立法过程中仅具形式和符号意义，通常只是一枚举手表决的“橡皮图章”。“人大举手，政协拍手”之类的顺口溜就是这一时期的真实写照。
由于缺少民意机关和普通民意的有效制衡，行政部门就无法避免“借法扩权”、“借法逐利”的“通病”。通过立法争夺管辖权、审批权、处罚权、培训权、收费权等等，进而捞取这些权力背后的利益，逐渐成为许多行政部门最强大的立法驱动力。立法，几乎成了各行政部门设定权力大小、划分势力范围、排斥异已力量的“战场”，与此同时，对于保护公民权益、转变政府职能等应尽的社会责任，则尽量通过立法回避和淡化。发展到上世纪90年代中期，这类“部门利益法制化”现象终于引起社会的普遍反感，并被许多有识之士斥为“立法腐败”现象。
《海洋环境保护法》是解剖“部门利益法制化”的一个典型样板。该法出台于1982年，是我国恢复法制后的早期立法之一，山于行政部门完全掌控了立法主导权，而渔民、石油开采企业等利害关系人毫无发言权，因此海上执法权在立法中变成了一道“分权大餐”，被环保、海洋、海事、渔政部门和军队“分而食之”，而在实际生活中，水利、盐业、旅游、矿产、石油等部门也不时插上一脚。这种多头执法、各白为政的管理体制，不仅大大降低了海洋执法效率，也使被执法对象苦不堪言，老百姓无奈地称之为“群龙闹海”。1999年，国家立法机关对《海洋环境保护法》进行修订，本来这是统一海洋执法体制的良机，但却遭到了强力抵制，已经尝到利益甜头的诸多涉海管理部门不仅难以割舍手中的权力，还试图通过立法“抢夺”其它部门的权力，“群龙闹海”最终演变成“群龙争权”。由于部门利益难以协调，代表民众利益的呼声又被各部门的争吵声淹没，统一海上执法体制的构想终于流产，成为《海洋环境保护法》修订案的一处“硬伤”。
“行政独大”的立法格局及其衍生的“部门利益法制化”，形成了极其顽固的立法“惯性”，其“后遗症”至今仍有影响。从日后的历史看，立法中的最大矛盾和冲突，往往就是如何配置行政权力、如何保护民众利益，也正是围绕着这一焦点，民意机关、普通民意与行政机关之间制约与反制约日趋突出。
人大立法主体意识增强
进入上世纪80年代中期后，随着政治体制改革的升温，各级人大开始摆脱权力失重的状态，立法主导权逐渐转移至人大手中，“行政独大”的立法格局被悄然撬动。
在中央立法层面，全国人大常委会有关机构开始越来越多地介入法律起草，行政部门起草法律案的比例缩小；对法律案的审议，也从“一审就过”，逐步发展到“二审制”，进而演进到“三审制”，个别分歧难消的法律案，甚至要经过五审、六审的考验。从上世纪90年代中期起，决定立法进程的一系列重大要素，诸如制定什么法律，由谁起草法律，法律案何时提交审议、是否列入议程、何时通过等等，已经基本由全国人大常委会事先研定。
日益频繁、日趋激烈的立法争议，尤其折射出人大立法主体意识的觉醒。1990年制定《著作权法》时，由于广电部门能量巨大，而音乐创作者人微言轻，《著作权法》“第四十三条”规定了一项严重侵害音乐创作者权益的制度。七八年过去后，为适应加入世贸组织需要，《著作权法》启动了修订步伐，然而国务院有关部门起草的修订草案，居然保留了“第四十三条”。不过这一回，立法机关不再失语，修订草案于1998年12月提交全国人大常委会审议后，许多全国人大常委会委员拍案而起，痛斥之声响彻屋宇，有亲历者曾形象地将审议现场比喻为“犹如开了锅一般”。时任全国人大常委会委员的著名音乐家谷建芬更是作了“火药味”十足的发言，直斥“臭名昭著的第四十三条”。面对如潮的批评声浪，国务院只得撤回这一法律案，最终成为“废案”。此后，国务院重新拟定的《著作权法》修订草案抛弃了不合理规定，才得以审议通过。
《著作权法》的修订，堪称人大阻击部门利益的经典标本。口前，尽管大部分法律案仍由国务院及其部门起草，但立法机关“一致通过”的场景已极为罕见。除了那些不涉及机构、编制、部门权力分配的法律案较易获得通过外，凡是利益色彩冒头的法律案，无不在全国人大常委会引发争沦，遭遇有力的阻击。即使勉强通过也会出现众多的反对票和否决票，反复修改、多次审议仍无法过关的已非个别，有的甚至被搁置不议。
人大立法主体意识的觉醒，不仅打破了“行政独大”的坚冰，更重要的意义在于，民意已经能够通过人大这一通道，间接地介入和影响立法。不过，人大对行政部门只是一种体制内的约束，其成效更多地依赖于增强代表或常委会组成人员的法治素养和道德勇气，以《著作权法》修订为例，音乐创作者群体的民意之所以能得到有力的表达，是因为人大常委会组成人员中有同为“权益受害者”的著名音乐家谷建芬这样的利益代言人，但并非所有的立法都有这样的“幸运”。
显然，立法格局更为彻底的改观，不仅需要人大坚守法治理念和底线，还有赖于民意力量更为有力、更为直接的介入。
民间声音突破体制之墙
2002年年初，市场上出现了一本名为《我呼吁》的著作，其副标题是“入世后中国首次立法论战”，该书作者是一些法学学者、经济学学者、网络评论家和新闻记者，他们对国务院2001年年底修订的《计算机软件保护条例》提出了强烈批评，认为其中含有某些“超世界水平保护”的条款，将极大阻碍国内软件业的发展。
这场立法论战的是非也许并不重要，值得关注的是，“我呼吁”书名本身已经显示出民意力量的强悍之势。更重要的是，这种挑战国务院立法的民间声音，竟然能以公开出版物的形式传播于世，这在以往是绝对难以想象的事情。这一事件意味着，民意力量介入立法，已经开始具备必要的制度环境和社会环境。
进入21世纪后，立法机关对立法功能的认识，由“工具主义”彻底转向“立法为民”。“部门利益法制化”成为全社会痛恨的立法弊端，要求立法维护民权的呼声日益高涨。与此同时，立法机关开始大力推行立法听证、公布法律草案等民主立法措施，许多法律的具体条款和审议情况也得以在媒体上披露，一些“内部”的立法争议逐渐公开化。可以说，立法理念的转型、维权意识的高涨、立法民主的推进，再加上言论自由的拓展，在诸多因素的合力作用下，民意力量的崛起终成水到渠成之势。
真正具有标志性意义的事件发生在2003年春天至初夏，随着一位叫孙志刚的年轻生命的消逝，民意神经被深深触痛，无论是3位公民投书民意机关、建议审查“劣法”的激情之举，还是全社会大规模的口诛笔伐浪潮，都从对个体生命悲剧的深切同情，转向了对“劣法”的无情质疑和声讨，并最终推动国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。
在中国立法史上，孙志刚事件首次创造了民意力量推翻“劣法”的成功范例，经由这一里程碑式的拐点，民意力量开始突破体制之墙，对立法产生了日益强大、日趋直接的影响力。2004年5月《道路交通安全法》正式实施后，有关事故责任认定的条款引发了民众的质疑和批评，推动北京等地通过征求市民意见、召开立法听证会等手段，出台了更具民意基础的地方交通法规；再晚些时候，一些城市试图制定限制乞讨的地方性法规的立法计划，由于民间声音的强烈反弹而纷纷搁浅……
2004年10月下旬，由公安部起草的《治安管理处罚法》草案提交全国人大常委会一审，由于暴露出严重的“公民权利保护不足”、“警察权力约束不力”的弊病，随即引发强烈批评，许多重要条款经由媒体披露后，社会舆论亦为之强烈反弹。随后，立法工作机构顺应强大的民意，对几乎所有的“带病条款”都作出了重大改造，进入二审的法律草案由此赢得了社会的普遍赞赏。不过，于2005年8月提交三审的《治安管现处罚法》草案，却又出现了“新情况”。比如，根据行政复议法、行政诉讼法等法律的规定，先申请行政复议，还是直接向法院提起行政诉讼，由公民自由选择。然而在公安部门的“强烈要求”下，《治安管理处罚法》草案三审稿却提出，“对治安管理处罚决定不服的，应当先向上级公安机关申请复议，对复议决定不服的，才能提起行政沂讼”，这项规定如果得以通过，公民可能遭遇的维权困境可想而知。所幸的是，这一条款遭到了许多全国人大常委会委员的坚决抵制，最终被剔出法律。《治安管理处罚法》一波三折的立法过程，显示出一个可喜的迹象：民意力量与民意机关正在生成良好的互动机制，逐步形成了抵制“部门利益”的合力。
民意力量通过体制内外的通道日益崛起，不断伸张民权、消解部门利益，在立法进程中烙下日趋鲜明的民意痕迹，已成为不可逆转的立法大势。此消彼长中，中国逐步走向了“民意立法”时代。（摘自《江淮法治》）
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