在今年召开的十届全国人大四次会议上，代表们提交了１００６件议案，数量比上一年略有增加。分析报告认为，这些议案全部符合基本的格式要求，质量比以往有了明显提高。这标志着，代表议案正由数量时代迈向质量时代。这一历史拐点的出现，既源自人大代表责任意识和履职能力的提升，也折射着代表制度的改革效应。
脚板底下出议案
一张整洁的单人床上，铺满了数十份已经“完工”的议案。写字台、床头柜上，堆放着一摞摞厚厚的议案建议和调研资料。电话铃声此起彼伏，登门拜访者络绎不绝，一片繁忙中……每年全国人代会期间，这样的场景就会在十届全国人大代表、中国红十字会山东曲阜市医院院长姜健的房间里频频上演。
对有“议案大王”之称的姜健而言，议案和建议已成为她日常生活的重心。人代会期间的忙碌，只不过是她奔波一年后的最后冲刺。今年，姜健带来了２５件议案和７７件建议，为了孕育这些议案和建议，姜健在过去的一年马不停蹄，联络了一百多个单位，走访了无数公民，自行组织或参与了五十多个座谈会，其频率达到了每周一次。
从七届至十届，连续四届当选为全国人大代表的姜健，迄今提交的议案和建议已达６９６件，因质量高而被大量采纳或重点督办。它们无不是多方调研的成果，有的甚至历经多年磨合。姜健今年提交的一份要求制订食品安全法的议案就是酝酿于四年前，数年来为此进行了三四十次调研。也正是这种深入社会各阶层的交流和沟通，使得身为医生的姜健摆脱了职业所限，所提议案、建议由早期局限于医疗卫生逐渐扩展到其它领域，成为民众心中“啥事都管”的人大代表。湖南常德市的乡村地区，十届全国人大代表杨绍军的身影频频出现。
今年的全国人代会上，杨绍军提交了１份议案和１份建议，分别呼吁关注农村孩子的教育问题、将农村高龄老人纳入社会保障。为了起草这两份议案、建议，杨绍军从去年１２月起，耗时三个多月，来回奔波数百公里，先后走访了三十多户有高龄老人的农村家庭，调查了十多所乡村学校、二十多户学生家庭；常德市的一些乡村卫生院、敬老院，也处处留下了他的足迹。
“在一家乡村医院，我亲眼看到一位生病的老人因为无钱医治，只好被儿子、儿媳拖了回去。”谈起这一幕时，杨绍军的眼圈红了。这些采自社会底层的极具冲击力的细节，被他忠实地记录在议案和建议中。
从个体户起步的杨绍军，有着一颗金子般的善良心灵。在长达２４年的时间里，他散尽千金，经营所得几乎全部投入扶贫救困的慈善事业，甚至一度负债行善。１９９６年，杨绍军创办了全国第一家个人出资的孤儿院，先后收养了两百多名来自贫困地区和灾区的孤儿，仅此一项，就耗费了上千万元资产。２００２年，杨绍军被联合国授予“爱心工程奖”，成为迄今为止唯一获此殊荣的中国公民。
从２００３年起，当选为全国人大代表的杨绍军渐渐意识到，个体力量仅仅只能帮助改善少数人的命运，广大弱势群体更需要制度性的关怀。从此，在继续个人行善的同时，为农村弱势群体吁请权益成为杨绍军关注的主题，他所提交的议案和建议几乎全部与此有关。为了了解民间疾苦，他不仅设立了“全国人大代表与人民群众联系室”，还常年奔波于乡村山区。有一次，杨绍军到常德市最边远的石门县农村调研，那里山高坡陡，不通公路，年过花甲、患有严重胃病的杨绍军饥一顿饱一顿，在崎岖的大山里竟整整跋涉了８天。这趟艰苦的山区之行令杨绍军饱受磨难，但他最欣慰的却是由此诞生了１件有份量的议案。“议案不是纸上谈兵，不去亲身体验，怎能反映弱势群体的艰难？”杨绍军说。
尽心尽力、呐喊民声的责任意识，“脚板底下出议案”的履职方式——好议案正是这样炼成的。
通向议案的民意新管道
据统计，今年全国人代会代表议案有七成以上来自有组织或自行发起的基层调研。其中，代表自己通过座谈、走访、征求意见等形式产生的有４４８件，占议案总数的４４．５％。“和过去单纯转递其他人的议案有很大不同。”全国人大常委会副秘书长何晔晖分析说。
在基层调研渐成主流的同时，一些人大代表为了酝酿、起草议案和建议，也在不断开拓新的民意管道。
浙江富润集团董事局主席赵林中，连续当选九届、十届全国人大代表，赵林中通过公开自己的电子邮箱、通信地址和传真号码，并通过当地人大和新闻媒体向社会各界广泛征集意见。每年，赵林中都会收到三四百份意见，并从中筛选出有价值的原材料，进一步提炼成议案或建议。九年来，赵林中提交的数百件议案和建议，大多得益于这条特殊的民意通道。
２００３年９月，华中师范大学教授周洪宇开设首个全国人大代表的个人议政网站——“洪宇在线”。据周洪宇透露，最近三年他在全国人代会上提交的六十多件议案和建议，有一半来自网友的建议或启发。同时，这些议案和建议在“洪宇在线”上长期公开，接受网友监督。
２００４年，浙江义乌的十届全国人大代表周晓光自费在电视台作广告，向社会公开征集议案，成为轰动一时的新闻事件。此前，周晓光已设立了“选民联络工作室”，并聘请５名专家学者、离休官员协助接待选民、征集民意，并从中梳理出可以形成议案、建议的线索。
同样是在２００４年，１０位北京市人大代表通过《新京报》和新浪网，向社会征集议案内容；河南省的４位全国人大代表也在《大河报》、河南电视网、河南报业网上开通代表热线和网站留言板，向全省民众征集议案和建议。
经由数年来的探索，人大代表开拓民意管道的效应在２００６年进一步放大，并出现了新的突破。今年“两会”召开前夕，叶青、李葵南、王元成、罗益锋、洪永柱等５名全国人大代表和５名全国政协委员连袂行动，借助《新京报》和新浪网向社会公开征集议案、提案。
３月５日，就在全国人代会开幕之际，一名大学生在网上发布了题为《一名大学生对“两会”的期待》的帖子，对现行高考制度的一些不合理之处提出批评。这篇帖子很快进入全国人大代表徐源远的视野，经进一步调查研究后，徐源远在这篇帖子的基础上拟就了一份建议提交上去，呼吁全国统一高考录取线、改变高考的地域歧视现象。一篇帖子引发了一份代表建议，令众多网民为之惊谔，也为之感佩。
细细盘点今年“两会”上浮现的民意管道，最富创意的还数一些代表委员的“两会”博客。“两会”前夕，重庆的全国人大代表程贻举成为开通代表博客的第一人，短短２１个小时，点击率就达到１４２１人次，网友回帖６１条。此后，周洪宇等十多位全国人大代表和全国政协委员在一些知名网站上纷纷开通了“两会”博客。博客，这一互联网上的新宠，以意想不到的速度闯入了中国的政治生活，成为人大代表广纳民意、互动交流的最新平台。
从个体实验到集体行动，借助新闻传媒、尤其是互联网络这一现代技术，越来越多的人大代表正在开通广纳民意的新管道。与基层调研等传统方式相比，这些新民意管道虽然还欠成熟，甚至存在争议，但已经显示出更加开放、更富效率的优势。
沿着或传统或创新的路径，民声、民意正在日益主宰代表议案的底色和基调。今年全国人代会收到的一千多件代表议案，绝大多数都是涉及公共利益或百姓福祉的法律案，以往曾经出现过的“要钱要物要项目要政策”的议案几近绝迹。
议案质量提升的“推手”
彭镇秋，上海市社会主义学院副院长，十届全国人大代表。一度，他只能在全国人代会期间才能找到“当代表的感觉”，“热热闹闹十来天、冷冷清清一年。”彭镇秋坦陈，以前全国人代会召开前的几个月，心里都很紧张，不知道究竟该写哪方面的议案。不过，从２００５年下半年起，在一系列外力因素的推动下，彭镇秋开始尝到了有声有色的代表“滋味”。
２００５年６月以后，彭镇秋打开信箱，常常会收到全国人大常委会办公厅寄来的常委会会议情况通报、立法计划和社会、经济分析报告等二十多种重要材料。而此前，他只能收到寥寥几份公报。这些重要信息让彭镇秋如获至宝，不仅令他体会到了代表知情知政权利的实现，也为议案、建议的孕育提供了丰富养料。
２００５年６月下旬，因为自己提交过的一件议案与列入十届全国人大常委会第十六次会议议程的一部法律草案有关，彭镇秋应邀列席了此次会议。此后，全国人大接连组织的代表集中视察、专题调研和代表培训等活动，让彭镇秋的“代表生活节奏”骤然加快。
尽管忙得不可开交，但彭镇秋乐在其中，“这些活动让我了解到了大量社情民意，可以帮助我明确提出议案的方向。”就在今年全国人代会上，彭镇秋提交了４件议案和６件建议，用行动证明了自己的收获。
其实，彭镇秋代表生涯的转折，源于中央“９号文件”启动的代表制度改革，而他，只不过是其中的一个受益者。
２００５年５月２６日，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（即“９号文件”）。此后不久，全国人大常委会办公厅接连出台了１０个配套文件，其中就包括《全国人民代表大会代表议案处理办法》、《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》。“９号文件”以及配套文件构筑起的改革框架，使得代表作用和代表工作被提至前所未有的高度。由于议案、建议是代表履职最直观的成果，因此许多改革措施的设计都以此为重心，并且最终释放出巨大的改革效应。
２００５年，全国人大常委会办公厅共举办了４期代表培训班，３８０多名全国人大代表先后参加培训。而如何提高议案、建议质量，正是一项重点培训课程。２００５年９月至１１月，全国人大常委会委托各地组织了“９号文件”下发后的首次专题调研活动，参与的全国人大代表达１５６１名，占代表总数的５３．５％。人数之多，规模之大，堪称史无前例。而此次活动产生的１７０多篇高质量的专题调研报告，也成为许多代表议案的源头。据统计，今年全国人代会收到的代表议案，有２５６件就是在专题调研和集中视察的基础上形成的，占议案总数的２５．５％。
激活代表在闭会期间的作用，是“９号文件”的一个重要目标。２００５年，全国人大常委会、全国人大专门委员会的立法调研、起草、审议等各项活动中，出现了越来越多的全国人大代表的身影。比如，每次列席全国人大常委会会议的代表人数就由过去的１２名扩展到２４名。据统计，２００５年有１４０多名代表列席了常委会会议，近４００名代表参加了执法检查和立法调研。引人注目的是，优先受到邀请参与其中的全国人大代表，基本上都提出过相关议案。代表意识和履职能力的自我提升，代表制度改革的外力推动，为２００６年的代表议案打下了特殊的时代烙印。而通过历史的纵向比较，不难得出一个更为重要的判断。
１９８３年六届全国人大一次会议实行代表议案制度之初，仅收到６１件议案。此后，代表议案数量逐年增加，并于２００４年到达了１３７４件的历史最高点。不过，此时的议案质量并不尽如人意，最终只有６４１件作为议案处理，其余都因不符合规范而被转成建议处理，议案合格率仅为４６．７％。而在此之前，这一比例更低。
富有意义的转折出现在最近两年。２００５年召开的十届全国人大三次会议上，全国人大代表共提交９９１件议案，没有一件被转为建议，这是１９８３年全国人大实行议案制度以来，代表提出的议案首次全部符合规范。
一切迹象表明，代表议案持续了二十多年的数量增长势头已经趋于平稳，代表议案正在发生从量变到质变的重大转型，一个议案质量时代悄然拉开了序幕。
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