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十届全国人大常委会专题讲座第二十五讲讲稿

第25讲：完善我国促进就业的法律制度

莫荣


	2007年04月27日16:51	【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

　　我今天的介绍围绕“完善我国促进就业的法律制度”这一主题，讲三个方面内容：一是我国就业的现状和问题，二是就业促进立法是建立就业长效机制的必然选择，三是对就业立法的几点建议。

　　我国有13多亿人口，是世界上人口和劳动力最多的国家。我国的就业问题不同于发达国家，他们主要面临青年劳动力的就业问题；也不同于其他转轨国家，他们主要面临转轨带来的结构性失业和再就业问题；还不同于其他发展中国家，他们主要面临农村劳动力的转移就业问题。我国就业所面临的转轨就业、青年就业和农村转移就业同时出现、相互交织的“三碰头”局面，决定了就业问题之复杂，就业工作任务之艰巨，是世界任何国家都未有过的。

    一、我国就业的现状和问题

　　就业是民生之本、安国之策。历史的经验和教训告诉我们，就业问题是经济和社会发展的核心问题，必须高度重视。就业，对每一个劳动者来说，是他们赖以生存、融入社会、实现人生价值的重要手段，也是他们共享社会发展成果的基本条件。因此，就业是基本的人权，是第一位的民生之本。从经济学意义来看，就业关系到劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展的基本保证；从社会学角度来看，就业关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是社会和谐发展的重要基础，因此，就业也是安国之策。党的十六届六中全会把实现社会就业比较充分作为构建和谐社会的九大目标任务之一，就业工作已成为国家发展的重要战略。

　　（一）改革开放以来，我国就业取得了巨大的成就

    就业靠经济增长来拉动，就业同时也能促进经济发展。改革开放以来，我国始终坚持把发展生产力作为第一要务，注重发挥劳动力资源丰富的禀赋优势，依靠较低人力成本，大力发展劳动密集型产业和产品，为国民经济持续20多年的高速增长不断注入动力。

　　1．我国就业总量伴随经济增长而持续增加，城乡就业规模不断扩大。2005年，我国城乡从业人员达到7.6亿人，比1990年增加了1.1亿人，平均每年增加740 万人。城镇登记失业率为4.2%。新增加的就业岗位不仅为新成长劳动力的就业和下岗失业人员的再就业提供了大量机会，也为农村劳动力的转移就业提供了新的空间。

　　2．与经济结构调整相适应，就业结构不断优化。改革开放以来，我国经济结构的巨大变化，带动了就业结构的重大变化。在就业的产业结构上，我国非农产业从业人员1997年第一次超过农业，2005年，第一、二、三次产业从业人员所占比重分别为44.8%、23.8%和31.4%。与1990年相比，第一产业减少4900万人，第二产业增加4200万人，第三产业增加1.2亿人。在就业的城乡结构上，随着取消对农村劳动力流动的限制，人口城市化步伐明显加快，城镇就业比重逐年提高。2005年城镇就业人数2.7亿人，占城乡从业人员总数的36%；农村劳动力外出转移就业近1.3亿人。此外，随着非公有经济的迅速发展，其在国民经济总量中的份额不断提高，已成为新增就业的主渠道。

　　3．建立市场导向的就业机制，发展完善公共就业服务体系。20世纪80年代初，党中央、国务院提出了在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针，打开了就业的多种渠道，开始确立劳动者就业的主体地位。1986年7月，国务院颁布的“四项规定”（《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》），改革企业用工制度，实行劳动合同制，确定了企业用人的主体地位。1992年10月，党的十四大明确了关于建立社会主义市场经济体制的目标，十四届三中全会正式提出“培育和发展劳动力市场”。与市场经济发展相适应，1998年6月，中央在10号文中提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针，明确建立市场导向的就业机制。与此同时，政府公共就业服务能力不断提高，建立了10万个以社区为平台的下岗失业人员服务体系，公共就业服务体系正向制度化、专业化、社会化方向迈进。

　　4．建立积极的就业政策体系，成功解决了体制转轨和结构调整中下岗失业人员的再就业问题。20世纪90年代中后期，在经济结构进行重大调整中，国有企业职工下岗失业问题日益突出，下岗职工和失业人员大幅增加。为解决下岗职工的基本生活保障和再就业问题，党中央、国务院于1998年专门召开会议，对国有企业下岗职工基本生活费保障和离退休人员养老金按时足额发放做出具体安排，对下岗职工再就业提出明确要求。2005年底，在总结3年实践的基础上，国务院制定了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，使原定的政策得到“延续、扩展、调整和充实”，使我国积极的就业政策进一步完善。2003年至2006年，通过大力实施积极的就业政策，我国就业再就业工作取得世人瞩目的进展：平均年度新增就业人员近1000万人；四年中，总计有近2000万国有、集体企业下岗失业人员实现再就业，全国已基本完成下岗向失业的并轨；通过开发公益岗位，四年共帮助500多万困难群体人员实现再就业，成功地解决了经济结构调整中下岗失业人员的再就业问题。

　　5．职业培训事业不断发展，劳动者素质有所提高。通过加大职业培训工作力度，强化职业资格证书制度的实施，技能劳动者的素质结构得到了改善。“十五”期间，共培训下岗职工2500万人次，“十五”期末，全国有6000万人获得职业资格证书。劳动者职业技能水平的提高，带来了全社会劳动生产率的提高，推进了人力资源开发和资源替代战略的实现。

　　（二）我国将长期面临严峻的就业形势

　　1．劳动力供大于求的基本格局长期存在。我国人口与劳动力资源十分丰富，劳动力供大于求的状况将长期存在。

　　2．就业的结构性矛盾越来越突出。就业的结构性矛盾在不同时期的表现不同，当前主要表现为劳动者素质的不适应和第三产业就业人数偏低两个方面。一方面，我国经济发展和经济增长方式的转变对劳动者素质的要求越来越高，而当前由于劳动者素质不适应经济发展的要求，从而导致了新兴产业、高技术行业和技能性职业所需人员供不应求，现代制造业、服务业所需的专业技术和各类技能人才严重短缺。目前，劳动力市场上各技能等级的劳动者都处于供不应求的状况，企业对高级工、技师和高级技师的需求缺口都很大。与此同时，大量劳动者由于职业技能水平偏低，实现就业困难。另一方面，从国际比较看，我国第三产业从业人员比重偏低。第三产业是所有国家吸纳就业的主要产业，其就业比重偏低，意味着对增加就业岗位的贡献就少。

　　3．新成长劳动力、农村富余劳动力、下岗失业人员“三碰头”导致就业矛盾更加突出。一是城镇新成长劳动力初次就业人数持续处于高峰状态。国际经验表明，青年由于缺乏工作经验而容易失业，并且往往是失业大军的主要部分。当前，我国大学生就业问题突出，“十一五”时期，普通高校毕业生人数还将逐年增加。二是农村劳动力转移就业问题和被征地农民就业压力依然很大。农村劳动力转移的任务十分艰巨。随着城市化进程的不断推进，一大批被征地的农民也需要解决好转移就业和社会保障等问题。三是体制转轨时期遗留的国有、集体企业下岗失业人员再就业问题尚未全部解决，国有企业重组改制和关闭破产过程中职工分流安置的任务依然繁重。

　　因此，面对严峻的就业形势和巨大的就业压力，要实现社会就业比较充分的目标，就必须进一步加大就业工作力度，特别是需要通过法制化手段建立促进就业的长效机制。

    二、就业促进立法是建立就业长效机制的必然选择

　　（一）政府促进就业和治理失业已成为国际社会的共识，立法成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段

　　上个世纪30年代以前，就业问题作为工业化和市场经济起始阶段雇佣劳动制度的产物，被普遍认为可以通过市场机制进行自发调节，而不需要政府作任何干预。30年代后，面对世界经济大萧条和全球经济危机造成的严重失业后果，凯恩斯等人提出扩大有效需求来解决就业问题的主张，呼吁政府运用增加投资、降低利息等宏观经济政策来刺激经济增长以扩大就业，同时建立社会保障来降低风险以稳定就业。70年代前后，面对石油等危机造成的失业高潮，发达国家开始探索开发人力资源替代自然资源的战略，通过加强教育培训提高劳动力素质，并实行改进劳动力市场管理服务的政策措施。从80年代开始，发达国家及一些发展中国家开始注重运用综合政策来解决就业问题，如运用经济政策扩大需求，实行反周期政策减少失业，推进教育培训提高劳动者素质，加强公共就业服务提供就业帮助，改进社会保障促进失业者再就业等。国际劳工组织在2001年通过的《全球就业议程》提出：“使经济增长和繁荣的潜力得以发挥的基本条件是，生产性就业被置于经济和社会政策的核心位置，使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标。”

　　目前，国际社会对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已形成共识，促进就业普遍成为各国政府施政纲领的重要内容，甚至成为政党竞选的重要砝码。伴随着就业问题的日渐突出和就业工作的日渐重要，立法已成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段。当然，立法模式根据各国法律体系和立法传统也是有所不同的。有的国家把促进就业的内容进行专门立法，如《俄罗斯居民就业法》（1996年）、《德国就业促进法》（1969年）、《秘鲁就业促进法》（1993年）和韩国《基本就业政策法》（1993年）等；有的国家通过综合立法，把促进就业的内容纳入综合性的劳动法典之中，如法国；有的国家通过分散立法，把促进就业的具体内容分别纳入不同的专项立法中，如美国的《综合就业与培训法》（1980年）、英国的《就业机构法》（1973年）等。各国的实践证明，立法对促进就业发挥了积极作用。回顾世界劳动法的历史，就业促进立法一直是近代和现代劳动保障立法中最为活跃的领域之一，并成为世界各国促进就业的重要举措。

　　（二）我国宪法、劳动法已有就业促进的法律规定，但解决如此艰巨而复杂的就业问题需要专门立法

　　就业促进的法律目前主要包含在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》中。我国宪法第四十二条明确：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。

　　1995年施行的《中华人民共和国劳动法》在第二章专门列出促进就业部分，共6条，主要是明确促进就业的原则：一是鼓励发展经济促进就业。二是发展多种类型的职业介绍机构，提供就业服务。三是劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。四是平等的就业权利。五是禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人。六是特殊群体保护。主要针对残疾人、少数民族人员、退出现役的军人的就业。

　　为解决我国长期、艰巨而复杂的就业问题，不仅需要有综合性法律的原则性要求，而且需要专门的有具体规定的就业促进立法。一是通过就业立法，将实践中证明行之有效的促进就业政策上升为法律规范，将促进就业措施明确为法律上的职责，为促进就业投入提供稳定的制度保证，形成促进就业的长效机制。二是各国的实践证明，促进就业作为政府当然的职责，只有通过立法，才能按照“全面推行依法行政，努力建设法治政府”的目标，明确政府在促进就业中的重要职责，使政府工作不越位、不缺位、不错位。三是由于促进就业涉及的主体非常广泛，不仅涉及宏观经济和社会政策制定的部门，也涉及了微观的劳动力市场管理服务机构；不仅是政府有关部门的职责，也要求全社会共同努力；不仅涉及企事业单位用人主体，也涉及劳动者就业主体。就业工作的这些特性，决定了就业促进立法必须采取综合性的、高位阶的立法模式，专门的《就业促进法》则是最好的选择。

　　（三）我国积极就业政策的实践和促进就业工作机制的形成，为就业促进立法创造了条件

　　2002年，党中央、国务院下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，实施了税费减免、小额担保贷款、社保（社会保险）补贴、岗位补贴、主辅分离（企业主业和辅业分离）、免费就业服务和职业培训等扶持政策，初步形成了有中国特色的积极的就业政策框架。2005年，国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，对原有的政策进一步延续、扩展、调整和充实，围绕经济发展开发就业岗位，实现经济增长与扩大就业的良性互动；强化政策扶持，促进就业再就业；改进就业服务，强化职业培训；规范就业管理，加强失业调控；完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制这五个主题，提出一系列鼓励办法和扶持措施。同时，总结吸收各地成功实践经验，进一步增强政策措施的针对性和有效性，充实完善我国积极的就业政策。

　　我国积极就业政策中的核心扶持政策包括五个方面：一是鼓励劳动者自谋职业、自主创业。对下岗失业人员从事个体经营的，免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，并给予限额税收减免、小额担保贷款及贴息的扶持；二是鼓励企业吸纳就业。对商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，新增岗位新招用下岗失业人员，并与其签订1年以上劳动合同、缴纳社会保险费的，在相应期限内给予社会保险补贴和定额税收减免的扶持。对符合条件的劳动密集型小企业，根据实际招用人数，给予小额担保贷款支持。三是帮扶困难群体再就业。鼓励开发公益性岗位，帮助就业困难对象再就业，并按照实际招用人数给予社会保险补贴和岗位补贴。对于部分下岗失业人员在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可相应延长。四是鼓励国有大中型企业充分利用原企业的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，分流安置企业富余人员。对于产权明晰并逐步实现产权多元化、吸纳原企业富余人员达到30%以上，并与其变更或签订新的劳动合同的，3年内免征企业所得税。五是免费就业服务和职业培训补贴。对下岗失业人员、城镇登记失业人员以及进城登记求职的农村劳动者，公共就业服务机构提供免费职业介绍服务；对下岗失业人员、城镇登记失业人员以及进城务工的农村劳动者，提供一次性职业培训补贴。

　　从2003年全面实施积极的就业政策以来，连续4年超额完成年度就业再就业目标任务。尤其是2006年，我国城镇新增就业人数首次突破1000万人，达到1184万人，有力保持了就业局势的稳定，有效维护了改革发展稳定的大局，为经济持续较快增长和社会和谐稳定发挥了重要作用。鉴于积极就业政策实施效果显著，社会各界普遍认为要保持其长久性，延续积极就业政策的期限，扩展积极就业政策的适用范围，把有效的扶持政策的受益群体扩展到更多劳动者，让所有需要就业的劳动者能够享受到积极的就业政策的帮助。这就要求我们将经过实践检验切实有效的积极就业政策措施上升为法律规范，使促进就业的工作机制和工作体系法制化，使促进就业的各项政策措施和资金投入制度化，由此建立起促进就业的长效机制，为经济又好又快发展和社会主义和谐社会的建设创造条件。

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