８月１５日，重庆市人大法制委主任委员俞荣根指着桌上的法规草案稿告诉记者。这距他们１９９８年首次对外委托法规起草，已有８年。其间，共有７部法规草案，委托给法律专家、律师和研究机构等民间力量起草最初的法规草案稿。

　　法规起草由民间“代劳”，最大的好处在于立法更加中立，少了部门利益的干扰。

　　避免部门利益“合法化”

　　我国市场经济体制确立时间较短，各地对法律、法规的需求量大。如果所有的法律、法规草案都由人大及其常委会的工作部门起草，难度较大。目前，通行的做法是由具有执法主体资格的政府部门提供草案。这种起草者“既当运动员，又是裁判员”的立法模式，已带来很多弊端。比如一些行政部门在起草法规草案时，设置大量审批、罚款等内容，使部门不正当利益合法化，损害了群众利益。

　　对外委托法规起草应运而生。

　　１９９８年，重庆市人大首开先河，把《重庆市司法鉴定条例》草案稿，委托西南政法大学起草，引起社会普遍关注。第二年，该条例草案顺利通过。

　　此后，物业管理条例、民族区域自治法实施办法、宗教条例、行政监督条例、农村土地承包条例、行政程序条例等６部法规草案稿，均使用这一起草办法。

　　２００６年，西南政法大学受托起草《重庆市行政程序条例》草案稿。教授郑传坤是牵头人。目前，他们正在积极进行起草工作。

　　他说：“这种做法，可以保证立法理论准备充分、技术雄厚、节约成本。专家学者作为第三者，拿出来的法规客观、公正、公平，超脱于政府部门利益，不会损害老百姓利益。”

　　总体利大于弊

　　全国人大代表、西南政法大学教授陈忠林认为，由具有执法主体资格的政府部门提供法规草案稿的做法不可取，但人大的法律起草部门又不可能对社会每一个层面的问题都了如指掌，特别是一些专业性问题。委托民间起草立法，可以充分听取各方的法律意见，最终提高人大的立法质量。这种做法在国外议会也很常见。

　　事实上，委托专家学者或法律服务机构等民间力量起草法规草案稿，利弊皆有。

　　市人大法制委副主任委员江材讯认为，委托起草法规草案稿，既可充分利用社会资源，又可避免部门利益法定化。弊端在于一些专家学者、律师和研究机构人士在起草法规草案时，对施行的难度估计不足，往往前瞻性较强、可用性较弱。

　　比如《重庆市行政监督条例》草案。江材讯说，这部草案委托给西南政法大学起草。结果上人大常委会审议时，原稿只保留了很少部分。再如《重庆市宗教条例》草案，也是委托给专家起草的，结果草稿中８０％是国务院条例原文，人大常委会审议时对草案５０％以上的内容进行了修改。

　　“专家学者对专业理论驾驭能力强，拿出来的法规草案稿框架全面，语言规范，文字准确。”市人大常委会法工委副主任刘春焱说。但另一方面，一些专家学者对实践的把握不如政府部门深入、准确，容易理论与实践脱节。

　　他说：“总体看来，委托起草法规草案稿的质量是好的，体现了民主立法、科学立法精神，利大于弊。这是立法的方向，值得推广。”

　　即将上会审议的《重庆市农村土地承包条例》草案稿，由西南政法大学副校长刘俊牵头起草。他说，牵头人应当注意起草班子人员结构的合理搭配，既吸收专家学者又吸收政府部门人员参加，并注重广泛调研，吸纳各方意见。“这样，法规草案稿就会更加成熟，少走弯路。”

　　委托也要制度化

　　早在２００１年２月，受市人大委托，重庆索通律师事务所１２名执业律师组成起草小组，完成了《重庆市物业管理条例（草案）》的起草。全国人大代表、重庆市索通律师事务所合伙人韩德云是牵头人。

　　他认为，委托起草法规草案要不断总结经验、教训，注重制度建设。比如受托对象的条件，对某专业熟悉程度的标准，起草中须学习参考的文件、资料，应该召开多少次座谈会等等。

　　俞荣根说，立法的决定权在人大。人大审议表决以前的法规草案都是可以修改的，关键取决于人大及其常委会组成人员的审议水平高低，看不看得出毛病，又敢不敢修改。法规草案委托法律专家等起草的模式，总的效果很好。对这项工作，我们将不断改进方法，提高法规起草的质量。

    《人民日报》 (2006-08-16 第13版)