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中国海事“防治赔”法律框架何时构成

陈煜儒


	2007年11月13日08:53	【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

　　中国海事局最新公布的一组数据显示，近两年来，全国沿海和内河水域共发生船舶污染事故253起，也就是说，“平均每三天一起溢油事故”。

　　有关人士称，船舶在海上溢油往往会引发一系列复杂的法律问题，如不同对象间的损害赔偿关系、赔偿责任确定问题、污染与清除污染的关系、清污费用支付问题等。而我国目前“还没有一部专门适用国内航线船舶油污损害赔偿的法律”。

　　中国海事局有关人士透露，我国正在构建一个“防、治、赔”的法律框架，试图破解上述难题。

　　□船舶油污强制保险制和损害赔偿基金将建

　　□专家建议污染损害评估规则程序应该统一

　　11月11日，一艘俄罗斯油轮遭遇海上风暴，船体被撞成两截，大约1300吨原油已泄入黑海和亚速海之间的刻赤海峡。

　　几天前，一艘前往韩国的货轮在浓雾中不慎撞上美国旧金山金门大桥桥墩，导致燃油外泄，加州北部8个海滩因此关闭。

　　因船舶溢油污染海域的事件在海内外不断发生着，“关注石油运输和保护海洋环境”近日也成了中国海事部门最热的话题。

　　溢油事故风险加大相关立法尚不完善

　　中国海事局最新公布的一组数据显示，目前中国拥有远洋运输船舶逾百万艘，列世界第9位。2006年沿海石油运输量达4.31亿吨，航行于沿海水域的船舶达到464万艘次，其中各类油轮为162949艘次，平均每天446艘次，我国已成为世界第二大石油消费国。近两年来，全国沿海和内河水域共发生船舶污染事故253起，其中溢油量50吨以上的事故9起，总溢油量2956吨。

　　今天，中国海事局船舶监督处处长鄂海亮在接受记者采访时说，沿海船舶溢油事故直接危害的是海洋环境。海洋上的潜水摄食鸟类、海豹、鱼类均会由于海水被溢油污染而死亡；浅水岸线被溢油污染后很难清除，不仅会使幼鱼、贝类、海草等浅水类海洋生物难以生存，也会影响沿岸旅游业的发展；溢油有时可以危害码头和岸线上的工厂，如果在岸线上设有工厂的取水口，那么污油会进入工厂设备系统，造成设备的毁坏，甚至导致工厂关闭。

　　有关人士称，船舶在海上溢油还会引发一系列复杂的法律关系：首先是污染与被污染的关系，船东与海洋的管理者、与水产的养殖者、与岸线企业之间的损害赔偿关系。其次是污染与清除污染的关系，海洋是公共资源，海水被污染后，指挥清污工作的肯定是政府，谁来清污？昂贵的清污费用谁来支付？污染者支付不了怎么办？再次，整个溢油事件赔偿适用法律的关系，是适用国际公约还是适用国内法，还要依碰撞船舶的国籍而定。

　　“中国的航运业在飞速发展，油轮密度增大，船舶溢油事故的风险也就加大了，荷兰在其航运业的鼎盛时期也是如此，那些航运发展中的问题促使荷兰逐渐建立了一个完善的与航运有关的法律体系，相信中国目前也在完善中。”国际油污赔偿基金总干事、荷兰海牙上诉法院兼职法官威伦姆先生在“2007上海国际海事论坛”上接受本报记者采访时说。

　　记者从有关方面了解到，在解决上述法律问题方面，我国相关立法的确正在完善中。中国海事局常务副局长刘功臣说，针对船舶溢油事故，我国正在建立一个“防、治、赔”的法律框架。

　　减少溢油事故重在防治我国构筑多维应急体系

　　中国的海事官员们对船舶溢油事故危害海洋环境最刻骨铭心的记忆，就是发生在2004年的“12·7珠江口水域船舶碰撞泄油事故”。

　　2004年12月7日，巴拿马籍“现代促进”轮与德国“地中海伊伦娜”轮在珠江口担杆岛东北处海域发生碰撞，德国“地中海伊伦娜”轮燃油舱破裂，450吨重油漂向大海，在海上形成一条长9海里的油带，成为我国最大的船舶碰撞溢油事故。交通部副部长、中国海事局局长徐祖远亲自指挥了清污行动，事故指挥中心共出动飞机6架次对溢油进行监控，出动各类清污船、渔船百余艘次、清污专业人员数百人，投入了收油机、消油剂、吸油毡、吸油拖栏、吸油粉等大批器材物资，回收油垃圾138吨、油污水262吨。

　　这次溢油事故所花费的昂贵的清污成本和对沿海渔业资源的损害(仅广东省海洋与渔业局代表国家向外轮索赔的渔业资源损失就达六千多万元)，让中国海事机关更坚定了“减少溢油事故，防治更重要”的工作思路。

　　“我国从防止船舶溢油的角度，制定的法律、法规、部门规章还是比较全面的，有海洋环境保护法、海上交通安全法等9部。近几年来，海事部门以这些法律为依据，制定了许多管理规则，在防治溢油事故方面，制定了很多应急预案。”著名海商法专家、大连海事大学教授司玉琢告诉记者。

　　据刘功臣介绍，我国船舶污染应急体系涵盖国家、海区、省(市)、港口、码头、船舶六个层次，包括应急指挥中心、应急设备、应急队伍和应急行动四项内容，涉及政府、军队、社会、专业公司等方面，是一个多维、多层、多元的结构，分别由交通部海事局及沿海各省、市政府和企业根据溢油污染事故的级别负责具体实施。近几年来，这个应急体系有力提升了抵御船舶污染事故的能力。

　　船舶碰撞是导致溢油事故的原因之一，制定船舶定线制，让船舶按规定航路航行，可大大减少船舶碰撞事故。中国海事局法规处处长郑平说，我国自2000年开始在烟台成山头实施定线制以来，长江口、大连的大三山、琼州海峡等水域也都实施了船舶定线制。实践证明，实行船舶定线制的水域，碰撞事故在下降。

　　为防治溢油污染，每年的实战演习成了海事部门的必修“课程”。记者曾多次观摩交通部海事局的海上搜救、防污染演习，无论每年演习的主题是什么，清除油污都是必不可少的演习内容。

　　责任难定污染损害评估不一完善损害赔偿机制迫在眉睫

　　“一次海上溢油事故，涉及多方面的赔偿，至少有八项内容：清污费用、水产养殖损失、渔业捕捞损失、旅游业损失、海洋环境损失、其他财产损失、其他经济损失、事故调查和评估费用。”上海海事局危防处处长陈伯卫对记者说，有时，所有的损失费用要大于船东所有的财产，一个船东根本赔不起，这就需要一个“油污损害赔偿基金”来补充。

　　据了解，我国目前还没有一部专门适用国内航线船舶油污损害赔偿的法律，虽然我国已加入了《1992年国际油污损害民事责任公约》和《1992年国际油污损害赔偿基金公约》，但都仅限于香港特别行政区。

　　“平均每三天一起溢油事故，如果连清污的费用都出不起，将来谁来清污呀？”陈伯卫说，可喜的是，《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》即将出台，条例规定了船舶油污强制保险制度，明确了要建立船舶油污损害赔偿基金制度，首次从法律上支持了清污资金的保障问题。

　　司玉琢说，这个条例将解决油污责任的确定和怎么赔的问题，填补了我国油污损害赔偿责任的立法空白。另外，交通部与财政部联合起草了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，目前已上报国务院待批。随着油污强制保险和油污损害赔偿基金制度的建立，我国船舶污染受害人的权益将受到更好的保护，“谁清污，谁吃亏”的局面也将根本改变。

　　业内专家同时提出了一些担心的问题：怎么评估污染损害？怎么科学认定清污费用？

　　“国内目前还没有建立统一的与油污基金赔偿原则相配套的科学的评估方法，各评估单位采用的评估方法和选取的参数各不相同，出现了不同的评估单位对同一污染事故得出的评估结果大不相同的现象，给法院判决和基金的赔付带来一定的困难。”陈伯卫说，为此，他建议，国内油污损害赔偿基金运作后，应成立国内油污基金管理委员会，确定索赔和赔偿原则、赔偿项目和内容，并制定污染损害评估的相关规则，作为评估单位对污染损害进行评估和基金管理委员会审定索赔申请的依据。

　　由于每次清污行动必须由政府管理部门指挥，清污费用既包括了行政性质的债权，也包括了民事性质(企业性质的清污机构)的债权，而清污费用往往很高，如何监督认定这些清污费用呢？大连海事大学海商法教授韩立新认为，应该借鉴国外的做法，建立“清污措施记录的详细信息”档案，包括受影响区域的描述、所有与油污事故和肇事船舶相关的证据等13项内容，便于有关单位对事故作出科学的判断，也方便法院对进入诉讼的油污赔偿案件作出公正的判决。

　　本报北京11月12日讯

来源：《法制日报》

（责任编辑：雷阳）

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