引子

　　行政诉讼法出台17年　搭官民平等对话平台不易

　　“十年建成法治政府。”2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台，从全国范围来看，自那时起“民告官难见官”的现象真正开始发生转变。2004年以后，作为建设法治政府的一项举措，各地陆续出台了行政机关负责人出庭应诉制度的规定。

　　在江苏省，到今年9月，13个地级市中已经有11个地级市的党委、政府出台专门文件，实施行政机关领导出庭应诉制度。2006年，浙江省杭州市实施了行政首长出庭应诉的暂行办法。而湖北省政府也在关于加强行政复议和行政应诉工作的文件中，要求各级行政领导积极出庭应诉。全国各地都陆续动了起来。

　　目前，各地的规定有的以政府规范性文件的形式出台，有的以人大决议的方式出台，但内容指向都很明确：行政领导要积极出庭应诉，尤其是要求“一把手”要带头。在有的地方还对出庭比例画了“硬杠杠”。江苏省在对“法治江苏”合格县市区的考核中，提出实行行政机关法定代表人或分管领导出庭应诉制度，如果出庭率达不到50%，就要扣3分。

　　今年9月，在浙江杭州市出台有关规定一年之际，杭州市政府法制办的一项调研显示，杭州市各级部门共发生一审行政诉讼案件406起，开庭审理336起，按规定应由行政首长出庭112起，各部门领导实际出庭91起，其中“一把手”出庭49起，分管副职出庭42起，出庭率达81.25%。

江苏江阴市一起诉讼中该市人口计生局局长出庭应诉。

　　一次出庭可能等于上十次普法课

　　“行政领导出庭，矛盾化解的机会往往更大。”浙江省宁波市中级人民法院进行的一项调研显示，2006年10月1日到今年6月30日，宁波市审结一审行政案件中，有行政机关负责人出庭的案件，经协调后原告主动撤诉的占案件比例的45%，这一比例比没有行政领导出庭应诉的案件高8个百分点。按照法院的分析，原告撤诉往往意味着化解了心中的积怨，接受行政机关的具体执法行为、消除与行政机关的矛盾对抗直至实质性的解决。

　　“一次出庭可能等于上十次普法课。”北京大学法学院教授姜明安说，在行政诉讼中，行政领导出庭应诉有利于领导了解政府依法行政中的问题，把握相应行政争议的症结所在，及时化解矛盾，解决纠纷；有利于体现领导亲民和关心群众疾苦的工作作风，改善政府在人民群众中的形象；还有利于提高行政审判的权威，增强老百姓对“民告官”的信心。

　　姜明安认为，对于原告人数众多的共同诉讼案件，土地征收、房屋拆迁等涉及一个地区或一个领域广大群众切身利益的案件、涉及政府重大决策合法性案件和涉及政府官员重大腐败嫌疑的案件等尤其应该出庭应诉。

　　最高人民法院常务副院长曹建明说，行政领导出庭应诉不仅具有积极的法治意义，而且对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议、提高执法水平等，都有重要的作用。对此，人民法院应当给予肯定和支持。

　　虽然制度日渐完善，行政领导们也大都按照要求去尽力出庭应诉，但在一些人心目中，对于这种制度的质疑仍然存在。“没有法律依据，出庭应诉是形式主义。”这是比较集中的两个观点。

　　“胜诉败诉不只是下属的事，也是领导的事。如果你败诉赔钱，这个钱是老百姓纳的税，你怎么能不闻不问、无动于衷呢？”姜明安教授认为，法律虽然没有规定行政机关领导必须在行政诉讼中出庭，但是行政机关领导作为相应行政机关的法定代表人，其出庭应诉是理所当然的。

　　而对于形式主义的质疑，姜明安认为，形式与内容是统一的，是否能够有实效关键在于领导出庭的态度，如果不是真心诚意地解决问题，这种态度当然是非常有损政府公信力的。

　　杭州市政府法制办在对出庭应诉制度出台一年的调研显示：“在一些行政领导出庭应诉的案件中，庭上往往是由其他代理人与原告‘交锋’的多，行政领导或说的少，或仅仅‘陪坐’。同时，宁波市中级人民法院的调研也显示，52%的行政机关负责人的庭审实质参与度不高。”

　　姜明安认为，参与度不高，原因有二，一是出庭并非自觉自愿；一是应对诉讼的能力还不行。而目前为了应对出庭应诉的需要，各地专门针对行政领导进行的出庭应诉培训的次数正在增加。

　　“两天的培训，原计划140人，后来来了150多个。”今年4月，在江苏省南通市法制办举办的一次培训班上，当地行政机关的负责人学的主要内容就是如何更好地出庭应诉。

　　法制办提供的出庭应诉诉辩技巧提纲上写道：“行政诉讼答辩要求的是‘面面俱到’，不能忽略任何问题，同时，还要求具有针对性，不能像平常作报告那样可以无限扩展或者任意发挥。”

　　在南通类似的培训已经进行了多次，对于这里的行政领导而言，大到提交证据，小到语言方式都有涉及，法律知识和诉辩技巧成了大家的必修课。

　　“学应诉也不仅限于庭审中的诉辩技巧。”今年年初，杭州市劳动和社会保障局局长在一起工伤案件出庭应诉后，感到今后要着力提高农民工工伤保险参保率的问题，将此列入了工作重点，增加工伤保险扩面指标任务，在建筑行业首先实行农民工参加工伤保险的办法。

　　姜明安说，对于行政机关的领导们来说，当他们将要出现在行政诉讼的被告席时，应该做三件事：其一是好好学习法律，避免在法庭上露怯；其二是正确对待原告，不要在心里把他们视为“刁民”，要多想想如果事情落在你头上，落在你亲人头上，你心情会如何；其三是通过行政诉讼，反思本地本部门在依法行政中存在的问题，切实加以解决。  [全文]  

于安：清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长；参与行政诉讼法、行政复议法、立法法、行政许可法、行政处罚法、突发事件应对法、政府采购法等立法研究工作。

　　●行政法的重心，从提供事后法律救济转向规范政府公共政策的决策过程

　　●加快行政诉讼法的修订，增设公益行政诉讼制度以保护公众的普遍受益权

　　党的十七大报告提出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。服务型政府是对政府维护社会公平正义各种职能的概括表述。落实十七大报告的要求，从我国现有行政法体系来看，当务之急是建立适应服务型政府特点的新的行政法体系，实现从传统秩序行政法向社会行政法的转型。尽快修订和制定基本行政立法，建立以行政程序法为中心的新行政法体系，着重实现公民的集体受益权和对行政决策程序的参与权。

　　从秩序行政法到社会行政法，跨越一大步。

　　秩序行政法基本价值观，是依靠自发的市场竞争和个体行使自主权实现社会正义。它认为在自由竞争中落伍致使生活无着，完全可以归因于个人能力低下或者先天条件不济,既不是社会制度的问题更不能说是政府失职。对弱者的帮助，应主要依靠社会慈善、商业保险，政府的作用只是有限的单方面支持。在这种价值观支配下形成的行政法制度体系，着重于对个体自主权的保护。

　　从上世纪80年代后期发展起来的我国行政法，具有明显的秩序行政法特征。这一时期政府职能的主导方向是培育发展市场、创造竞争条件和维护竞争秩序。与此相适应，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等行政基本法律，均侧重保护公民、法人和其他组织的个体权利。而市场竞争机制引发的各种社会矛盾，却难以在行政法上得到解决。

　　按照社会行政法的价值观，一个正义的社会，不仅给人们提供平等竞争的机会，政府维护这一竞争的秩序，而且社会和政府还有责任实行分配正义，以使每一个社会成员享有基本保障和有尊严的生活。对于在市场竞争中出现的社会弱势群体，不再被看作只是个人问题，而且具有社会公共性质。在这种新的社会正义价值观支配下，政府承担起保障全体社会成员的基本生存需要、提供普遍性公共服务、提供社会存在发展必需的基础设施和其他职责。例如，政府投入资金建立社会保障以实现生存权，举办公益性学校以实现公民教育权等。随着人的全面发展和生活幸福指数的变化，政府职责的内容还将逐步丰富。

　　在社会行政法体系下，政府设立公共福利项目和对其他社会事务的公共决策，是首要规范对象。例如，在一个行政区域内设置几个传染病医院等政府决策。政府公共决策的核心问题，是社会公共利益的形成机制和过程。社会行政法认为社会公共利益是反映和平衡社会各方面利益的结果，行政决策应当采用听证和听取采纳各方意见的方式，各方面利益的代表者享有依法有序参与行政决策的程序权利。

　　这样一来，以规范公共决策为中心的行政程序法，就成为行政法的核心范畴；行政法的重心，也就从提供事后法律救济转向规范政府公共政策的决策过程。

　　构建社会行政法的重要任务，是尽快制定以行政决策为中心的行政程序法，并且加快行政诉讼法的修订，增设公益行政诉讼制度以保护公众的普遍受益权。例如公众可以就环境污染事件对行政机关提起司法审查请求，即使起诉人本身并没有因此受到污染损害，在澳大利亚等国家就有类似的制度。

　　社会行政法不但保护社会成员的普遍受益权，而且还为公民、法人和其他组织享有个体受益权提供法律支持，包括对个体受益权的确定、规定给付请求程序和给付诉讼程序。由于政府提供给个体的受益项目需要根据政府的财政能力来决定，所以在哪些福利项目中设立个体受益的法律权利，要视经济发展的具体情况来决定。立法机构可以根据我国经济发展和政府能力的具体情况，及时地制定或者修订立法，使公民、法人和其他组织的受益权得到法律的确认和保护。[全文]   

河南省许昌市公安局魏都分局刑侦大队日前根据群众举报，成功抓获利用手机中奖短信诈骗的犯罪嫌疑人王某。该犯罪嫌疑人通过手机发送中奖短信进行诈骗，已实施20多起，涉案金额3万余元。

　　□自称“熟人”电话诈骗一年内遍布全国
　　
　　□有犯罪团伙竟掌握10万条精确个人信息

　　□诈骗者集中在一些区域形成一定气候

　　久未联系的南方朋友神秘来电，随后发生意外，又让你汇钱救急。近期这样的电话不少人都遇到过。今年，以冒充熟人为主要作案手段的电话诈骗案件在全国各地不断发生。

　　据北京市刑侦总队初步统计，从今年1月到11月，北京市发案1000余起，发案率最高的10月份，平均一天发案近5起。被骗金额少则几万，多则上百万。警方在侦查中发现，实施这种诈骗活动的人往往集中在一些区域，在有些地方已形成了一定气候。

　　10万个人信息落骗子之手，甚至包括家庭住址

　　11月24日，在广东警方的大力配合下，北京警方成功打掉了两个以在电话中冒充熟人进行诈骗的团伙，分别在广东深圳、茂名两地抓获犯罪嫌疑人9名。这是北京市成功打掉的首批“熟人诈骗”团伙。

　　10月15日晚，家住北京市海淀区的叶先生接到了一个陌生电话。电话中一个南方口音的男子说：“你知道我是谁吗？怎么连老朋友的声音都听不出来了？”当叶先生迟疑地说出了一个朋友名字后，对方立刻接茬说：“没错，就是我。”寒暄之后，“南方朋友”说自己正在出差到北京的路上，已经到天津。

　　第二天上午，电话再次响起，“南方朋友”急切地说自己在天津发生意外，急需一些钱救急。叶先生立刻按照“南方朋友”提供的账号汇去3万元，在又先后汇去8万元后，甚感蹊跷的叶先生才知道自己上当了。犯罪嫌疑人蔡某等在这次诈骗案件中骗取了事主11万元。

　　这样的案件，今年10月份以来在北京平均每天发生近5起。

　　清理作案工具时，办案人员非常吃惊：现场有存满手机用户信息的光盘3张、A4打印纸数百张，记录着近10万条手机用户信息，不仅有用户姓名和手机号码，还有工作单位、职位，甚至家庭住址。据犯罪嫌疑人交待，这些手机用户信息都是从专门的公司购买，大多数信息来自于网络。

　　破案“三难”：抓捕难、审讯难、立案难

　　从案例中不难看出，骗子的套路很固定，手段也并不高明，可为何得不到有效控制呢？

　　“这是典型的地域性犯罪，根据我们的调查和当地公安机关掌握的数据，广东某县的几个镇就有不少青壮年男子在从事这样的诈骗。”北京市刑侦总队三支队的侦查员金大志说。

　　虽然作案人员非常集中，抓捕却非常困难。“当地的家族和亲戚的连带关系比较复杂。当地公安机关为了避免群体性事件，建议我们等待时机再抓捕。”与金大志一起办案的北京市海淀区公安分局的一位刑警说。

　　北京市本次抓捕行动就面临这样的难题。在当地一个小镇，虽然已经准确掌握了犯罪嫌疑人的藏身之处，但是考虑到在居住地抓捕具有一定的难度和危险性，刑警们只好耐心等待，终于在嫌疑人外出时将其抓捕归案。

　　另外，由于骗子和事主并不见面，事主不知道骗子究竟是谁，骗子也搞不清楚骗事主用的是哪张电话卡或银行卡，这给案件审讯带来了很大困难。

　　立案难，是这类案件面临的另一个难题。今年10月6日，黄先生发现有人用“熟人诈骗”的方式，假冒他的名义正在招摇撞骗。他去报案时，警方却很难就此事立案。警方称，这个骗子的电话卡是广东省的，银行账号是山东省的，人却不知道在哪，所以很难立案。

　　集中整治已经开始，打击效果尚待观察

　　今年，“熟人诈骗”作案群体正在以极快的速度蔓延。这类案件从去年年初在福建发案，年底开始快速地向内陆地区渗透。金大志认为，当地政府的态度对案件的侦破起着至关重要的作用。

　　目前，各地已经开始针对犯罪团体的集中整治。但效果如何，则要看当地是否真的予以重视，大力打击这种犯罪。

　　事实上，打击类似团伙犯罪已有成功经验。福建泉州安溪县，一度“刮刮卡”虚假信息诈骗案件高发。今年2月份，泉州警方开展“猎狐行动”全力打击。截至9月， “猎狐行动”共破获诈骗案件1000多起。同期泉州市虚假信息诈骗案件接报数仅为470起，比去年同期下降近九成。

　　警方提示

　　如果遇到类似的可疑情况要提高警惕、冷静处理，可以先通过其他途径进行核实，如果发现是有人蓄意诈骗应该保留证据，及时报警。[全文]   

张召良：“民告官”3年 告赢省长的农民

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