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国资法草案二审在即专家还原国资法立法争议始末

15年国资立法争执焦点：国资委定位


	2008年04月14日08:52	【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

　　15年来国资法难产的原因很简单，所有争议都纠结于一处：国资委的定位。而国资委面对的身份之惑在于：是作为一个纯粹的出资人还是作为强势的监管者存在。

　　“国有资产法(下称国资法)今年很有希望出台。”4月9日，国资法起草小组专家组成员、中国政法大学教授李曙光对记者说：“即将进行的二审将在一审草案的基础上进行，不会有重大改动。”种种迹象表明，立法机关已经扫除了法律出台的最后障碍。

　　之前曾有媒体透露，国资法最快有望于今年6月出台。从目前各方情况来看，对国资法的主要争议已经尘埃落定。“国资委将成为一个纯粹干净的出资人。”李曙光说。

　　但国资法于1993年启动以来一直争议不断，使得国资法的出台一拖再拖。本报记者日前采访了多方专家，力图还原这些争议的焦点，以期深度剖析国资法的立法历程。

　　15年的风雨曲折路

　　2003年3月24日，国务院国有资产监督管理委员会(下称“国资委”)成立，同年4月6日正式挂牌。

　　经济学家吴敬琏曾对国资委的定位如此评价：“实行多元持股的公有制形式，进行有进有退的结构调整，推行现代企业制度和法人治理结构，是国资委工作的思想基础。”

　　但对国有资产立法的国资法的起草工作，早在1993年就已经开始。据时任起草组组长的刘仪舜介绍，当时的国资法草案首次明确了“产权”的定义，而这在当时的《宪法》和《民法通则》中都还没有出现。刘仪舜担任起草组组长时，尚在当时的机械工业部任职。

　　国资法草案中写到，产权既包括所有权，又包括经营权，即法人财产权。

　　刘仪舜认为，这种定义既能够维护国有资产所有权的完整性、统一性，又能使国有资产实现结构优化，充分发挥国有经济的主导作用，引导和推动各种非国有经济共同发展。

　　然而，由于国资法在涉及一些部门管辖权的问题上争议极大，甚至已经超出了简单的立法层面，具体出台时间迟迟没有确定。

　　就连刘仪舜本人也谈到：“即便乐观地估计，国资法2003年内也不可能出台。”2003年9月，刘仪舜离职，他主持10年的国资法起草工作也暂告中止。

　　但国有资产立法的重大性并未被立法机关忽视。2003年，国资委的成立成了国资法起草的一个拐点。同年，成立的国资法也列入了十届全国人大2003—2008年5年立法规划。

　　2004年，起草小组重组，全国人大财经委副主任石广生亲任起草小组组长。以往由相关部委组织法律起草升格为全国人大直接负责，可见立法机构对此法的重视。小组成员还包括国资委、财政部等30多个部门的官员，阵容堪称强大。

　　但多部门组成的起草组开展工作后，却发现“越调查越复杂，难度太大。”最终，在2006年举行的全国人大常委会会议上，石广生“年内争取上会审议一次”的希望没有实现。

　　2007年《物权法》的出台再一次刺激了国资法起草的加速。

　　李曙光说，《物权法》和国资法的关系是相辅相成的，《物权法》是基础，是对一般性财产的确认和保护，国资法是对国有资产这一特殊财产的立法。

　　《物权法》建议稿起草专家、武汉大学教授孟勤国认为，要通过国有资产法的制定，把《物权法》没有规定全、没有完善的东西，在国有资产法里面规定清楚。

　　而且，他还认为，“要提高国有资产法的立法级别，要和《物权法》一样有同等的级别。一旦立法级别过低，就会导致人家用《物权法》的规定来否定国有资产法的规定。”

　　《物权法》的出台，使得立法机关最终鼓起勇气厘清纠杂的部门利益。2007年12月，国资法草案终于提请十届全国人大常委会第三十一次会议审议。这次会议，是十届人大倒数第二次会议，也是国资法“最后的机会”。

　　而此时的国资法草案，已经是修改后的第6稿。

　　国资委定位之争

　　国资法草案最后时刻“出线”之后，开始驶入了立法快车道。据有关消息，国资法草案的二审最快将于今年4月进行。

　　起草组专家李曙光也介绍，全国人大法工委的工作人员“最近很忙”。这些迹象都表明，国资法的核心问题已经被“攻关”。

　　其实，15年来国资法难产的原因很简单，所有争议都纠结于一处：国资委的定位。而国资委面对的身份之惑在于：是作为一个纯粹的出资人还是作为强势的监管者存在。

　　起草组专家、中国政法大学教授李曙光为代表的观点最终占了上风。

　　他认为，国资法草案对国资委定位的内在精神与立法政策取向是让国资委成为一个“纯粹的”、“干净的”出资人，即剥离其本不应当承担的监督管理的职能，只履行出资人的职责，而不承担其他的义务。

　　国资委的内部监督只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。因此，李曙光甚至建议“国有资产监督管理委员会”应该改名为“国有资产经营管理委员会”。

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