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《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(下称《管辖规定》)已于2008年2月1日正式施行,迄今已有2月余。这一规定的实施正日益显现出破解“县法院审不了县政府”的司法窘境的效率。
这个时候,再对这一规定的深意进行一番解读,更有一番滋味在心头。
大家都知道,《行政诉讼法》的颁布,曾被民众寄予厚望。但在实际运行中,“县法院审不了县政府”的现实使其实效大打折扣。
《管辖规定》正是针对这一现实而面世的。这一规定明确:以县级以上人民政府为被告的一审行政案件,将由中级人民法院直接受理;中级法院可以直接审理,也可以指定下级法院实行异地审理。
《管辖规定》一出台,就赢得社会的关注。媒体也纷纷以“县级以上政府当被告,为何改由中级法院审理”为题作报道。舆论普遍认为,上述新规系根据十七大报告关于深化司法体制改革的精神,并结合我国行政审判工作的实际制定的,是一项有利于人民法院依法公正审理行政案件的司法改革举措。
“以权力制约权力”的行政诉讼制度遭遇司法地方化挑战
现代法治精神要求对于行政机关行使国家行政权力的过程依法予以强有力的外部监督约束,于是产生了“以权力制约权力”的行政诉讼制度。
但是,行政诉讼制度要能够有效运行,必须完善行政案件管辖制度。《行政诉讼法》第三条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在现实生活中,由于政治体制改革、行政管理体制改革以及司法改革远未到位,行政审判工作面临许多复杂情况,行政机关干涉行政审判工作的情形比较常见,这不利于人民法院依法独立行使行政审判权和依法公正审理行政案件。因此,通过改进管辖制度来克服“老大难”的行政干预特别是基层政府机关干涉行政审判工作的现象,是实务界和学术界的一致意见。
司法权的首要职能是裁判,而管辖权是裁判权的实现前提。司法地方化现象带来的管辖权方面的诸多问题,大大制约了裁判权的实现。为提高行政诉讼管辖制度的科学性、公正性和高效化,实现司法公正的改革目标,需要克服原有的地域限制,推动管辖多样化,摆脱地方行政干扰,寻求保障审判权有效行使原则与便民利民原则、行政效率原则的平衡。
改革行政案件管辖制度有利于减少地方干预
尽管在行政诉讼制度中,首先要解决的是受案范围问题,也即法院审理行政争议的范围,它着重解决国家机关之间如何进行分工,厘清司法机关与行政机关之间的权力界限;但解决了受案范围这个前提之后,随之而来的就是如何解决法院之间的分工问题,也即上下级法院之间、同级法院之间如何受理第一审行政案件的分工和权限,它解决行政争议发生后当事人向哪一级、哪一个法院提起行政诉讼的问题。
尽管我国《行政诉讼法》设置专章(第三章)和11个条款(第13-23条)规定了管辖制度,篇幅不算小,但在具体的行政诉讼实践中,通过法定的审判管辖制度来制约行政干预的力度仍然不够。
党的十七大政治报告指出:要深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。最高人民法院制定的《人民法院第二个五年改革纲要》也明确提出:要改革和完善行政案件管辖制度,从制度上排除干扰行政审判的各种因素。
近年来,各级人民法院在行政诉讼管辖方面进行了许多探索,积累了许多经验,但各地做法不尽一致,也缺乏高位阶的法律规范依据,因而亟须由最高人民法院出台司法解释对比较成熟的做法予以吸收固定,对不一致或不明确的问题予以规范,并增强可操作性。《管辖规定》正是最高人民法院在此背景下针对行政法治发展的现实需求作出的一项制度创新。
过去曾发生这样的行政案件:江南某县搞区域经济开发,由于规划不合理、程序不规范、补偿标准低等原因,开发区范围内的被拆迁居民纷纷将主管行政机关起诉到县法院,于是县政府召开开发拆迁工作协调会,主持会议的县长(也是县委副书记)要求参会的县法院分管副院长和行政庭庭长当场表态,能否配合县政府做好动员撤诉和不予受理案件的工作,如果做不到,就要建议县委组织部和县人大常委会调整其工作。尽管这样明显的行政干预受到法院同志的委婉抵制,但面临系列拆迁诉讼案件且受到“下课”压力的法院同志,要想正常地开展行政审判工作无疑极为困难。
对中级法院管辖范围的适度调整是制度创新
在现行的行政诉讼法律制度框架下,解决管辖问题的关键在于如何确定中级人民法院的管辖范围。《管辖规定》第一条规定了4种情形属于《行政诉讼法》第14条第(三)项规定的本辖区内重大、复杂的第一审行政案件,应当由中级人民法院管辖。其中的第一种情形就是被告为县级以上人民政府的案件,第二种情形是社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件,第三种情形是重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件,第四种情形是其他重大、复杂的案件。尽管《行政诉讼法》第14条第(三)项并没有就“本辖区内重大、复杂的第一审行政案件”作出细化的规定,但《管辖规定》的上述内容,特别是将容易引起争议的被告为县级以上人民政府的案件由中级法院审理成为一般规定,也是符合《行政诉讼法》的立法目的、精神和原则的,是法律规定的操作性细化,在实践中有利于克服地方行政机关对行政审判工作的干预。
这是因为,在认识不一致、条件不成熟、尚不能就行政诉讼制度推出重大体制变革(例如单设行政法院、设立巡回法庭、设立上诉行政法院等等)的当下,我国审判机关能够因时制宜作出适度调整改变的制度创新,这具有重要的现实意义。
我国《行政诉讼法》第22条第一款规定:“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的,由上级人民法院指定管辖。”该法第23条规定:“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件,也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由上级人民法院审判的,可以报请上级人民法院决定。”这表明《管辖规定》的创新内容具有上位法的依据,既坚持了法律的原则和规定,又体现了在法律框架内的灵活性和必要的前瞻性。
我们相信,《管辖规定》及其司法实践,必将为《行政诉讼法》的修改工作积累经验、创造更好条件,也必将有利于克服行政干预、推进依法行政、建设法治政府、构建和谐社会。(作者系中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任)
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