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2006，地方人大工作盘点(上)


	2007年05月08日11:25	【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

　　2006年，人大在推展民主、厉行法治的路途留下了深重的脚印。立法质量评估制度的成长，20省选举中选民权利落地有声，契合监督法的监督实践，代表议案质量的提升，还有敞开大门倾听民意……这些事例以探索的勇气、建设的智慧，不断提升人大制度的权威和品质。

　　地方人大立法步入精细化轨道。以立法民主保证立法公平，以立法技术促进立法质量，避免景观性的立法。

　　走进立法质量时代

　　细细盘点2006年地方人大“立法路线图”， “着力提高立法质量”这一思路成为立法工作的主线。

　　民意为立法之本，而开门立法乃民意畅通的管道。由于民意越渗越深，地方人大立法步入精细化、民主化轨道。

　　地方人大常委会公开向社会征集立法项目建议已成为普遍现象，2006年这一制度催生了一批浓缩民意的法规。11月，辽宁省沈阳市环境噪声污染防治条例出台。从2005年7月公民在立法项目征集中提议，到公布法规草案征求意见及三次审议，每一个环节都请市民参与。有人称之为“市民自己制定的法规”。

　　12月1日通过的《广东省预防未成年人犯罪条例》是我国首部由未成年人代表全程参与起草的地方法规。13岁的中学生张萌萌等11名未成年人提出的70多条建议有8条被《条例》吸纳。这些“小主人公”的出席，确实让《条例》考虑了很多“可能被成人忽略”的内容。立法机关能主动倾听和吸纳未成年人的意见，足见开门立法之包容。

　　4月13日，四川省成都市人大常委会通过了《成都市公园条例》，这是该市首次采纳市民立法建议而制定的地方性法规。2004年10月，成都市新华公园职工袁雄闻讯市人大公开征集地方立法选题后，用一个月时间将写好的“加强公园管理的立法建议”寄往市人大，催生了一部法规。在同一次会议上，成都市人大常委会“绕开”了“相对繁琐”的立法程序首次启用“立法解释”，允许近200名年龄即将达到55周岁的出租车司机继续从业到60周岁，在短期内就满足了百姓心愿。市民需求主导地方立法，无疑是2006年开门立法的点睛之笔。显示民意的热浪正在影响人大立法的注意力和价值取向。

　　“敬请社会各界人士提出宝贵意见”。这句平常的公共语言如今成为立法机关公布法案的“口头禅”。这一年，进入湖北省人大常委会审议程序的每一件法规草案都在省人大信息网上公布。6月，广东省、内蒙古自治区包头市等地人大常委会通过新闻媒体向社会公布法规草案。

　　作为开门立法的制度化安排，立法听证之路越走越宽。资料显示，截止2006年1月，全国已有31个省、市、自治区人大常委会选择与群众利益密切相关的46件地方性法规草案，先后举行了45次立法听证会。当年，宁夏回族自治区、贵州省人大常委会首次举行立法听证会，分别就道路交通安全条例（草案）听取公众意见。

　　“公共立法中出现第三方身影，是立法走向民间的创新。”这是公众对法案委托制度的欣赏。这一年，重庆市、山东省、武汉市、郑州市人大常委会委托律师事务所或高校起草农村土地承包、消费者权益保护、企业经营者权益保护、物业管理条例。6月，甘肃省兰州市人大常委会通过《关于进一步提高立法质量的意见》，规定“专业性较强的法规可采取委托起草或招标起草的方式”。如山东省人大常委会一位负责人所说，法规起草由民间“代劳”，最大的好处在于立法更加中立、务实。

　　真正意义上的立法必须有广泛的参与主体，扩展专家立法、委托立法、公民起草等多元化的法案来源渠道，是推动开门立法，制衡乃至改变部门立法的生态，提升立法质量的制度选择。

　　2006年，立法质量评估在地方人大成长。4月，上海市人大常委会审议了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估报告。当年，有浙江省、四川省、甘肃省、深圳市、杭州市人大常委会分别就已颁行的殡葬管理、阆中古城保护、测绘管理、中小学校学生伤害事故处理等条例进行立法质量和效益评估。11月，河南省郑州市人大常委会确立立法后评估制度。正如同学校教学质量需要定期评估一样，人大理应得“回头看”立法的绩效，以便修复和调适法制。

　　“在对《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（建议表决稿）》表决之前，先对第四十二条第（三）项中的有关占道经营违法行为实行‘暂扣物品’的规定，进行单项表决，如果法定多数赞成这一规定，则该项规定写入法规，否则将该规定删除。”5月26日，湖北省人大常委会主任杨永良话音一落，在湖北省乃至全国地方立法史上尚属首次立法“单项表决”机制问世。由于获得的24票赞成未过半数，“暂扣物品”的规定被删除。会议紧接着表决通过了该条例。湖北建立法规“争议条款”单项表决制度这一创制，兼顾了立法效率和整体质量。这一年，广东省建立全国第一个立法指引制度，规定起草、审核和审议单位就法规草案条文内容的立法依据、事实、理由等作出诠释及提供的相关资料；青海省人大常委会施行立法技术规范。河北省人大常委会召开《河北省节约能源条例（草案）》专家论证会；安徽省、新疆维吾尔自治区、四川省成都市人大常委会组建立法咨询专家组，或聘任立法咨询员。立法技术层面的变革，意味着良法之道越走越宽。

　　无论是开门立法的拓展，还是立法技术的改进，都预示着立法机关开始慎用立法资源，谋求立法质量。 “从某种意义上说，没有立法权的国家权力机关，主要是通过行使决定权来行使国家权力的”。地方人大决定权被认为有“立法”之功效。这一年，决定权的行使步入“法则”。资料显示，目前已有28个省级人大常委会制定了人大常委会讨论、决定重大事项的规定。还有一些市、县级人大常委会，甚至乡镇人大出台并执行决定重大事项规制。9月14日，浙江省杭州市人大常委会对市政府执行市人代会加快推进杭州市生态市建设等三项决议情况进行了综合评估，体现人大对宪法和法律赋予的决策权表现出应有责任。

　　回望2006年开启的县乡首次同频换届选举，尤其是流动选民在他乡选举和被选举，从冰冷走向温暖，让我们感触到国家对选民权利的尊重，体味民主精神落地有声。

　　选举权利落地有声

　　“你投票了吗？”这是2006年公民生活中使用频率较高的话语。它的背景在于，2006年是中国的选举年。

　　回望2006年北京等20个省市的县乡人大首次同步换届选举，尤其是流动选民在他乡选举和被选举，从冰冷走向温暖，让我们感触到国家对选民权利的尊重，体味民主精神落地有声。

　　国家统计局的最新一次调查表明，目前跨省流动人口已经超过1.4亿。按照全国人大常委会有关工作机构关于流动人口“在户籍地选举为原则，可以在现居地选举”的解答，保障流动选民“落地参选”成为基层人大的常规工作。

　　9月7日，一封装有“选民关系转移证明”的邮政特快专递由四川省威远县人大常委会办公室发往深圳市罗湖区宝安南路。这份邮件成了远在千里之外的周斌当月下旬在异乡选举的“权利证明书”。福建省周宁县县人大常委会依托周宁驻外地办事机构和商会，为6万外出选民办理书面委托投票手续。浙江省东阳市规定，对在现居住地一年以上但户口尚未迁入的外地选民，持户口所在地选区选民资格证明，可以在现居住地的选区登记。

　　广西柳州市桂中监狱仔细核对判决书，将3733名服刑人员的名字登上选民名单。重庆市第二女劳教所组织800余名劳教人员参加了南岸区人大代表选举，如此大规模的劳教人员参加选举大会在重庆极为少见。国家对每位公民选举权利同怀而视之，让高墙里的“特殊选民”在寒冬倍感温暖。

　　一种基于和谐与权利的理念，让流动选民在他乡实现当选人大代表的梦想。2006年，外来务工人员在他乡当选人大代表不再是新闻。来自江苏农村的汽车维修工人沈厚平当选为上海市闸北区人大代表。浙江省温州市瓯海区有五名新温州人当选人大代表。

　　7月，全国人大常委会工作机构通过新闻发布会，确认城乡居民的“票值”可以相等，“镇的人口特多的县、自治县可以由省级人大常委会决定，缩小农村与镇每一代表所代表的人口数比例，直至一比一”。地方据此进行了务实的操作。江苏、浙江省据选举法精神和本省实情，规定县的人大代表名额，可以按照农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比为4∶1，一直到1∶1，真正使农民与城镇居民能享受到平等的选举和被选举权。地方在积极追求城乡选民平等的选举权利上迈出了破冰般的一步。

　　保证来自基层的工人、农民、知识分子在代表中占有适当比例，优化代表结构成为基层选举中细致而扎实的实践。针对以往“来自基层一线的工人、农民在代表总人数中最多占到4%到5%，有的地区甚至一个都没有”这种不正常现象，吉林省采取调节措施，规定干部代表候选人不超过25%，工人、农民代表候选人的比例在县级占45%，在乡级占65%左右。结果使“官代表”比例减少10个百分点，一线工人、农民代表比例跃升到10%左右，最多达到12%。四川省夹江县人大代表中领导干部数量也比上届减少17%。

　　在源头上优化代表整体结构的同时，各地对个体候选人的把关越来越紧了，严密防止“带病”当选代表。广州市人大常委会对候选人预备人选名单，征求计生、纪委、税务、社保、海关等单位意见，以了解他们有无违法违纪情况。

　　在北京、福建等地，出现了选民依法踊跃联名推荐候选人的新气象。到11月初，北京18个区县依法确定的6715区县人大代表正式候选人中，选民10人以上联名推荐的接近九成，政党团体推荐的只有11.78%，而乡镇人大代表正式候选人，选民10人以上联名推荐的达91.96%。9月份，深圳大学城、盐田区第50选区以预选的方式，从3名初步候选人中最终选出了2名正式候选人。这是深圳的区人大换届选举20年来首次出现的预选。

　　一些地方，代表候选人在选举委员会的组织下，自觉接受选民的“面试”。10月10日，在海南省海口市美兰区灵山镇灵山村委会尚贤村两棵遒劲苍翠的百年老榕树下，三位正式代表候选人发表自己的“演说”，接受一百多位选民代表的“考问”。11月2日，北京市西城区金融街选举分会首次为正式代表候选人拍DV――人大代表候选人在镜头前介绍自我，让选民在线“审阅”。据统计，天津市有93％的县级人大代表正式候选人与选民见面，并回答选民问题。有人把预选、候选人与选民见面誉为“阳光选举的细节支撑”。诚如所言，2006年，在我们的政治生活中，竞争机制在选举中起舞。

　　选举的温暖不仅在于选举权利落地有声，惩处违法选举让选民、人大代表感到选举的神圣而严肃。

　　10月12日，海南省海口市琼山区旧州镇原镇党委委员杜飚在被组织提名为副镇长候选人后，为谋取镇长职位，通过请代表吃饭拉选票，花钱买选票。杜飚最后如愿当选该镇镇长。选举不容亵渎，海口市首例贿选案的始作俑者杜飚当然受到应有的惩处：当选镇长无效并被开除党籍。
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