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| 十届全国人大常委会专题讲座第二十五讲讲稿 |
| 讲座第25讲：完善我国促进就业的法律制度 (2) |
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| 莫 荣 |
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三、对就业立法的几点建议
借鉴世界各国就业立法，结合我国国情，立法要坚持以下原则：一是扩大就业的原则。把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济发展和扩大就业的良性互动；二是市场就业的原则。深化劳动就业制度改革，完善市场导向的就业机制，保证劳动者择业自主权和用人单位用人自主权；三是平等就业的原则。禁止就业歧视，为劳动者提供公平的就业机会；四是统筹就业的原则。统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，逐步形成城乡统一的劳动力市场。实现这些原则，要明确政府促进就业的职责，完善市场导向的就业机制，形成促进就业的工作制度和体系。
（一）明确政府促进就业的职责，强化政府促进就业的责任
就业立法首先应明确政府在促进就业工作中的职责，尤其是在扩大就业、调控失业、建立工作机制和完善公共财政投入等方面的职责：
1．政府应采取能够扩大就业的经济发展方式，实施有利于扩大就业的经济发展战略。有利于扩大就业的发展战略，就是将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，实现经济增长与扩大就业的良性互动。一方面，在保持经济健康快速发展的同时，注重发展有利于增加就业总量和利用劳动力资源的经济产业和形态，即通过经济增长拉动就业增加，避免出现高增长低就业的情况。另一方面，在增加各要素投入推动生产力发展的同时，更加注重通过人力资源的充分开发利用促进经济增长，真正将巨大的人口就业包袱变为人力资源财富，而避免出现非生产性无效就业的倾向。因此，在制定国民经济和社会发展规划时，要纳入就业增长和就业稳定指标，确立“社会就业比较充分”的基本目标，并作为政府政绩的重要考核指标。利用宏观经济政策的杠杆作用，发挥产业政策、经贸政策、投资政策、财政政策、税收政策、信贷政策（货币政策）、物价政策等的经济调节功能，在对产业结构和产业布局进行重大调整，以及确定经济增长方式和发展速度等时，都要考虑对就业的影响和效应。
2．政府应实行失业调控，努力保持就业局势稳定。失业调控是政府解决失业问题的重要手段，目的是把失业率控制在经济社会发展可以承受的范围，包括四个方面的内容：一是建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度，全面准确了解失业情况，更好地开展有针对性的就业服务。二是建立就业和失业的评估制度。在制定社会经济发展战略、宏观社会经济政策措施时，对预期的就业效果进行评估，如果就业总量目标可以实现，则鼓励实施；如果导致较高失业率，必须有相应的失业保障措施。三是建立失业预警制度。在国内外经济形势发生变化可能对就业产生较大影响时，及时发布预警警报，政府及时采取措施，从源头上预防、调节和控制失业急剧增加。四是完善失业保险制度。失业保险作为社会稳定和谐的“安全网”，已经较好地发挥了保障失业人员基本生活的作用，当前应进一步明确失业保险促进就业和减少失业的政策和措施手段，使失业保险在促进失业人员再就业和减少失业方面发挥更加积极的作用。
3．政府应形成统一领导、分工协作的工作机制。制定落实就业政策需要政府各部门的密切协作，各司其职，共同推进。2003年，为了加快推进就业再就业工作，国务院建立了再就业工作部际联席会议制度，并要求地方各级人民政府也要建立相应的工作机制。适应新形势新任务的要求，2005年，国务院决定将再就业工作部际联席会议调整为就业工作部际联席会议。实践证明，联席会议制度的建立，加强了各部门之间的协调配合，在制定政策、督促落实等方面发挥了重要作用，有力地推动了就业再就业工作的开展。由于当前和未来就业工作的复杂性和艰巨性，应通过立法确立全国促进就业工作的协调机制，加强各部门的协调配合，共同做好促进就业工作。
4．政府应完善公共财政投入制度。2003年以来，各地财政普遍加大了对促进就业再就业的投入，为就业再就业工作的顺利开展提供了坚实保障。但实践中也暴露出财政预算稳定性和持续性不够的问题，特别是地方财政投入明显不足。政府履行促进就业职责是政府公共服务职能的重要体现，也是公共财政投入的重要方向。因此，国家应完善公共财政制度，各级政府要在财政预算中安排适当比例的资金用于促进就业工作。同时，国家实行有利于促进就业的财政政策、税收政策、信贷政策，鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员就业，鼓励劳动者自主创业，实现创业带动就业的良性循环。
对政府上述职责的履行，应建立责任报告和责任追究制度。政府要接受人大的监督，定期报告就业形势及就业目标的完成情况；政府机关要建立问责制度，明确责任主体和责任承担方式，以保证就业目标的真正落实。
（二）完善市场导向就业机制，建立统一的劳动力市场
在市场经济条件下，劳动力资源的配置主要通过劳动力市场来实现，促进就业也要在劳动力市场这一平台上来完成。市场导向的就业机制是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。促进就业立法应按照“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，建立市场导向的就业机制，切实保障劳动者的择业自主权、创业自主权和用人单位的用人自主权。要规范企业用人行为和劳动力市场秩序。要彻底改变目前由于地域、身份、行业、部门的原因造成的劳动力市场的分割状态，建立统一、开放、竞争、有序并充满活力的劳动力市场，促进劳动力按照市场的需要充分自由流动，实现最佳配置。因为劳动力流动带来的结构配置变化和创新，是我国经济增长的动力源泉之一。
建立统一劳动力市场要求统筹城乡就业，统筹做好城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业、农村富余劳动力转移就业工作，保障农村劳动者的平等就业权。采取发展农村非农产业，提高农村劳动者职业技能，优化农村就业结构，扩展农村就业空间来促进农村就业；对被征地农民提供职业培训和就业服务，并纳入社会保险制度覆盖范围；对农村富余劳动力转移就业进行引导性培训和职业技能培训；实行城乡统筹的就业制度和就业政策，完善覆盖城乡的就业管理服务组织体系，引导农村劳动者向城市有序地转移就业。
（三）建立面向全体劳动者的促进就业制度，形成促进就业的工作体系
1．建立城乡统一的公共就业服务制度和体系。从世界各国的实践来看，就业服务在促进劳动力供求均衡、减少劳动力市场摩擦、降低劳动力交易成本方面发挥了重要的功能，其中的公共就业服务更能起到提高劳动力市场透明度、保证平等就业和帮助就业困难群体就业的重要作用。各国都将建立并不断完善就业服务体系作为政府的重要责任。我国公共就业服务随着积极就业政策的实施，已经形成了一个比较完整的体系。但由于政府职能转变滞后，目前公共就业服务体系在机构设置、人员配备、经费保障和职能安排等方面缺乏统筹管理，不仅普遍存在着经费缺乏、工作人员不足、基础薄弱、服务手段落后等问题，而且无法实现统一调度、资源整合，在很大程度上影响了政府公共就业服务的效率和质量。鉴于公共就业服务在为社会就业特别是弱势群体服务中发挥的重要作用，需要通过法律明确国家发展公共就业服务事业，完善公共就业服务制度，建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率，并明确公共就业服务机构对就业困难人员实施就业援助和服务的内容。
2．建立面向所有劳动者的职业培训、职业资格证书制度和体系。大力发展职业技能培训，不断提高劳动者素质，增强劳动者在劳动力市场中的创业能力、择业能力、岗位工作能力和转换职业能力，既是被市场经济国家实践证明长期有效的手段，更是我国把人口压力转化为人力资源优势、有效促进就业的重要途径。为此，需要通过法律明确国家建立职业培训制度，通过职业培训使劳动者素质适应劳动力市场的需求。同时，建立职业能力评价体系，对规定的职业实行职业资格证书制度。政府制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，通过职业培训补贴等形式，鼓励劳动者参加各种形式的培训。鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训，形成面向所有劳动者终身学习的职业培训体系。
3．建立困难群体就业援助制度。对困难群体实施的优先扶持和重点帮助的就业援助，是构建社会主义和谐社会的基础，充分体现党和政府对劳动者的关怀。通过法律确定就业援助制度，也是国际通行的做法。困难群体的就业援助包括：政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排就业困难人员，并给予相应补贴；采取特别扶助措施促进残疾人就业；对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，采取特殊的扶持和帮助措施；通过税费减免以及给予社会保险或岗位补贴等，鼓励用人单位更多吸纳就业困难人员。
具有中国特色的积极就业政策体系，是我们借鉴世界各国有效经验和总结我国成功实践的基础上制定的，经过4年的实施，使我国就业再就业取得了重大进展。我们相信，这次对就业促进的立法，将使这一系列被实践检验成功的就业政策、协调机制和工作体系走向规范化、法制化的轨道，使我国就业工作得到强有力的法律支持和保障，这对我们解决中国就业这个世界性难题必将起到重大的推进作用，对实现经济增长与扩大就业的良性互动，对构建社会主义和谐社会必将起到积极的促进作用。
以上报告，不当之处，请各位领导批评指正！
（作者为劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长、研究员）
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