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形成统一和完整的国家预算体系


	2008年05月14日09:18	【字号大中小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

二、形成统一和完整的国家预算体系

　　财政预算的完整性，不仅是财政资源分配和使用等经济方面的课题，也是形成一个统一的有权威的强有力国家的政治需要。

　　预算的完整性，是一个国家在处理好中央与地方各级政府财政税收关系的基础上，财力集中统一的重要制度，它保证国家权力和行政机构对整个国家和社会进行政治治理的控制力。因此，财政预算的完整性，不仅是财政资源分配和使用等经济方面的课题，也是形成一个统一的有权威的强有力国家的政治需要。

　　（一）进一步清理收费项目和完善部门预算

　　根据2005年经济普查，2004年行政管理和社会组织收费12211亿元，其中政府各部门收了9367.67亿元，法院和检察院收了365.03亿元，其中只有很小的一部分进入了预算内，相当一部分进行预算外收支两条线管理，还有相当规模的预算收入没有进行收支两条线管理。而且，预算外收费的增长速度很快。仅以一个经济不发达的省为例，1995年到2004年十年间，安徽省行政事业性收费总额增长了5.1倍，其中行政性收费由1995年的6.1亿元快速增长到2004年的39.1亿元，十年增长了6.4倍。同期财政增长3.5倍，远低于收费的增长幅度。2004年，安徽省收费收入占地方财政收入的34.7%。这成为群众对政府行政和执法强烈不满的一个突出问题，因此需要进行改革。第一，清理废除一大批收费项目。较为突出的是，工商、质检、城管等执法部门，收费和利益相连，执法和收钱结合，并且严重影响创业和就业。对这些部门财政应当测算其行政公务需要，经费来源应当从部门收支两线改革为财政出钱供养，各部门先后进行改革，废除收费养人的体制。第二，实行费改税，一些收费归为税收。如可以开征燃油税，同时取消养路费，并大规模清理和撤销公路收费站。特别是要清理公安、交警、检察院和法院等部门以及两院的罚没、诉讼、费项等收费。第三，各部门保留非常少量的行政性质执法的收费和罚款项目，收入全部进入国库，不进入部门预算的编制内容。保留高速公路超速、税收滞纳金等罚款项目，但是要对罚款数额的上限到下限各数额段的适用范围作出明确的规定，防止部门、部门内机构、公务员从中寻租和腐败。同时，废除超收奖励和罚款分成体制，这些保留的少量的收费罚款项目，全额上交国库，与收费和罚款单位及公务员的利益无关（特别是工商、质监、公安、检察院和法院）。第四，不得建立预算不列经费，靠收费供养的政府行政执法机构和纯粹公益性的事业。统计和调查目前工商、质检、城管、交通、派出所、法院、检察院、公安、城建、国土、民政等各级机构，特别是基层机构，到底有多少预算缺口，多大程度上是靠收费和罚款维持的。对收费供养的这类机构，或由财政预算补足经费，或者撤销、精简其机构。

　　清理和防止收费以及防止再收费规划、过程和机制。国家发改委的物价部门制定十年时间清理和改革政府各部门，包括两院收费和罚款项目的规划；财政调整预算，用税收增收的部分逐步替补分阶段、分部门废除收支两条线出现的资金缺口；人大尽快起草、商讨政府收费法，并依法对政府各部门的收费和罚款进行清理，认定少量保留的收费，政府各部门再进行收费和罚款必须经过人大审查和批准。

　　科学编制和实施部门预算。首先，要定编定岗定员，科学测算人员、办公等财政消耗标准，将传统的部门基数预算，改革为每年重新计算的零基预算。其次，一般经常性预算与事业经费预算分开，保证行政公务的经费收支与单位行政收费和经营性收入分开。再次，党政国家机关不允许经营，经营性单位进行改革推向市场，极少量的行政收费实行收支两条线体制，不进行超收奖励；完善部门预算，根据有关经费开支政策和规定，测算各部门预算支出，按照预算年度所有的因素和事项，分轻重缓急测算每一级科目的支出需求，个人的工资性支出按编制内的人数核定；公用经费要按照部门分类、分档，按定额和项目编制预算；重大的基建、改造和采购等项目走独立的建设项目预算。

　　（二）社保基金费改税，编制社会保障预算

　　社会保障税收，在许多现代国家中，其特征一是强制征收，二是属于中央税收，三是为中央财政转移支付的重要内容。其原由在于由中央来征收和管理社会保障可获得民心，这也是国家统一和安全的民意基础。因此，需要对目前的社会保障基金征收和管理办法进行改革。第一，社会保障各项基金费改税，并设置为中央税种，个人账户为强制代收并为个人储蓄。社会保障税是中央解决各地发展差距，实现共同富裕的重要方式，应尽快实现全国统筹。这样，社会保障税和个人账户储蓄由劳动社会保障部门征缴改为国税部门征收和代收，个人账户可以全国范围内划转，但强制储蓄。第二，编制社会保障收支预算，并且其收支是国家预算的组成部分。预算从收入讲，包括社会保障税、个人账户应付款、预算补助、基金投资收益、国有资产变现划入、发行彩票等收益；支出有养老、失业、医疗、伤残、救济和其他福利项目。第三，建立社会保障预算的人大审查、批准和报告制度。由于我国现代社会保障体系的建设起步较晚，社会保障资金动态缺口较大，社会保障又事关人民生活安定和国家安全，因此，有必要从国家高度重视的角度，对社会保障资金的征收、筹集、支出和管理，进行人大层面的关注和监督。从各环节看，即税务部门征收征储，统筹部分上交国库管理；国家委托基金进行增值运作；劳动和社会保障部门共同参与编制预算，财政部门形成社保事务的复式预算，纳入预算管理；人大对财政部门的社保预算进行审查和监督；劳动和社会保障部门制定政策和标准，提交部门预算，进行社保对象的信息跟踪和审查，对发放进行指导和监督，提供社保服务等等；社保事关重大，远期又要由中央统一管理，需要再由审计部门对整个资金的征收、预算、管理、发放，以及其中的管理费用，进行审计监督。总之，强制征收并代收代储，预算管理，基金运作，审计部门审计，人大审查监督，劳动社保部门职能管理，社会化发放，是可供选择的各环节有效分工制衡的社保管理模式。

　　（三）建立和完善国有资产预算制度

　　对于是否编制国有资产预算，有两种意见：一种是不应当编制，理由是国有资产预算是企业性质的预算，不应当编制成国家预算来进行管理。另一种意见是应当编制，理由是国家虽然对企业投入了巨资，但是非金融的国有企业经营性的国有资产，没有向国家上缴收益，并且作为国有资产，其保值和增值情况也没有向人大报告；金融性的国有资产，国家财政也没有从中得到应有的资产收益，并且资产损益也没有向人大报告；非经营性的国有资产，预算宽算宽用，重复建设和购置，闲置率高利用率低，资产收益坐收坐支等现象十分严重。因此，有必要将国有资产及其收益等纳入预算管理。第一，经营性国有资产预算管理，有不同方案可供选择：或单独编制向人大报批，或者收益上缴和亏损补助部分纳入国家财政预算，并专门向人大报批。一是国有资产管理委员会和金融监管部门分别编制两大系统的国有资本金预算，向人大报告，其中资产总额向财政部汇集，国有资产收益应当向国家交纳的部分，纳入国家预算的收入项。二是专门编制预算，但全部收支纳入国家预算管理。不论是独立的国有资本金预算，还是纳入国家预算的国有资产预算，其向社保基金等划转的国有资产收益，都应当先进入国家预算收入，再进行国家预算的支出。第二，非经营性国有资产也要纳入预算统一管理。党政、社团和事业等由财政拨款的非经营性国有资产，单位除了编制一般的经常性预算外，在单位预算中要列国有资产的核算科目，反映其增减和收益等内容；重大的党政、行政和事业工程建设和设备采购，需要先由建设项目预算管理部门编制建设和重大采购预算，对国有资产进行合理配置；建成后，其固定资产纳入财政预算管理，其资产由政府非经营性国有资产管理部门统一管理。非经营性国有资产预算管理，可以采取复式预算的方式，先粗后细，逐步完善。第三，央行的铸币收益是否纳入国家预算。有的学者认为，铸币收益是国家发行货币主权收益，并且随着中国货币实际流通的范围越来越大，收益规模也越来越大，应当是国家收入，纳入国家预算收入的范围。另一派学者则认为，流通中增发的货币，其与货币政策、存款准备金和再贷款等同时作用而不好分解，并且还有个经济波动周期不同货币流通规模不同的问题，因此，铸币收益不应当作为预算收入来管理。如果纳入管理，其方案有二：或者由央行以铸币收税的方式交由财政，或者以利润的形式交由财政。留给央行使用的部分，应当采取实际或者形式上的先征后拨方式。

　　由于省级以下政府所管理的国有企业规模小和数量少，因此只在经常性预算科目中列分红和亏损补助，不编制专门的国有资产预算。

　　（四）重大建设项目资金来源和预算体制的改革

　　公共设施项目的建设和重大设备采购，一般有这样一些特征：项目建设的资金需要量大；与日常行政公务开支相比，表现为非常规性，有的年度建设项目多，有的年度建设项目少，年度与年度之间开支不均衡；由于财政收入一般表现为稳定均衡增长性，而建设项目又是年度之间不均衡支出，如果将公共设施建设作为常规支出，则年度之间财政预算很难平衡，因此，需要将各级政府的建设预算和经常性预算分离。第一，政府所有的公共建设项目，都以发债的方式筹集资金。各级政府单独编制本级建设项目预算，报同级人大审查和批准。与财政经常性预算中设置付息科目相对应，一个阶段的借债建设规模，受这一阶段财政付息能力的制约。对于中西部地区，财政在转移支付时，考虑其项目建设付息部分的支出。在成熟的市场经济国家中，其通行的做法是，地方政府的建设项目，其资金主要来自于地方政府发行长期债券，而其付息则列入政府预算，这样财政支出在年度之间就被均匀化了。第二，规范发债程序和机制。首先，需要建设的管理部门提出项目，财政部门提出预算和发债的动议，提交议会讨论。议会或者否决，或者予以通过。一些重大的建设项目，在议会要举行各方代表和专家组成的听证会，听证会有权否决、修改和通过。一些特别重大的借款项目，还需要州或者市、县、镇的公民投票公决。其次，再由中立的资信评级机构对政府的信用进行评级，包括政府的收入、债务、赤字等情况，政府未来的收入和还款能力预测，政府过去付息的行为等等，以此给政府所发的债券信用评级，再由政府委托券商通过银行发行政府债券。第三，对于建设发债进行宏观控制。考虑到中国共和制的政体，地方政府的发债要由上级发改委审批。主要标准是，不能超过规定的本级财政收入当年债务比例线和债务余额当年财政收入比例线，还要考虑未来的财政收入增长点和付息能力。第四，规定建设项目前置论证和核准的程序、机制和时间。建设项目备案和核准前各有关部门的论证评价需要前置，并按照论证内容的简易和复杂程度，规定法定的时间限制，以避免预算已经批准，但各部门论证和评价历经一到两年而不能开工建设；有必要由发展与改革委员会来归并、协调各部门的各种论证，使其在法定的时间内完成，以保证建设预算顺利和按时执行。

　　最后，中央一级是财政经常性预算、社会保障预算、国有资产预算和建设项目预算，省、县级政府主要是经常性预算和建设项目预算，合并形成一级政府的预算法案，依法编制、讨论、审批、执行和监督。

　　（五）国库集中支付

　　长期以来，我国财政实行的是国库分散支付制度，即财政预算分配给各部门和单位的年度支出总额按期拨付到各部门和单位的银行开立账户，由其自主使用，存在着支出过程脱离财政监督，资金分散、使用效率不高及财政资金运行的信息反馈滞后等问题，特别是农业、教育、科技、卫生、环保及社保资金被挤占、挪用等问题较为严重，不能完全保证财政支出政策的贯彻落实，在一定程度上削弱了财政的宏观调控能力。因此，必须实行国库单一账户制度。在收入方面，将政府财政收入直接收缴入库，取消征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及各部门、各单位自设的各类预算外收入账户，实行国库单一账户制度，以解决财政收入不能及时、足额入库的问题。在资金拨付方面，所有预算支出均通过单一账户拨付，提高财政资金拨付一次到位率，以利于实现财政对农业、教育、科技、文化、卫生、环保及社会保障等各项社会事业发展专项资金流向、流量的全面监控，规范财政支出管理，硬化预算约束。

　　在国库集中管理过程中需要解决的问题是，一些事业单位收入先进国库，支出需要打报告，批准之前需要进行事业开支，形成较大的矛盾。因此，例如高校、医院等事业单位，哪部分收入进国库，哪部分收入用来支付即期成本支出等，需要认真研究，拿出可行和可操作方案来。

　　国库集中收付的机制建设为：一是需要形成以电子信息技术为基础的国库资金清算系统，包括国库现金管理系统、国库收支账务系统，并且应该是一个独立的资金支付系统。二是健全国库管理和国库出纳机构，完善单一账户体系，在财政内部把国库管理机构与国库出纳机构分离设置，在财政外部，健全在中央银行的国库出纳机构。三是完善国库对财政资金的监督职能，建立一个健全的监督制约机制，包括国库部门自身的监督职能、国库内部各相关部门之间的监督、国库相关业务往来的外部监督，日常的监督和专业监督，事前监督、事中监督和事后监督。

　　（执笔：周天勇）

来源：人民网

（责任编辑：常红）

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