非 涂绘

图为上海浦东新区的市民中心工作人员正在接待来办事的群众。该中心集中了政府职能部门的办事窗口，专为市民和企业提供政府终端服务。浦东新区已经成为高效率、高透明、少收费的地区之一，而在刚刚启动的“新三年”浦东综合改革路线图中，行政审批制度改革与行政收费清理将进一步加大力度。 　　本报记者 吴 焰摄

　　背景：截至2007年7月，全国涉及行政收费法律文件约7600件，而严格意义上的法律只有30多件，行政法规规章有400件左右。余下的7100多件，都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件。

　　7月的上海，天气炎热。浦东新区市民中心“社发局”办事服务窗口，为一家美容院代办各种手续的陈玉巧，却感到清凉的惬意。她被告知：公共场所卫生许可证的60元费用，已被取消。

　　钱少，事大。从7月1日，上海市政府取消和停止征收148项行政事业性收费。取消的费用中，多集中在公安、教育、工商、建设、房管、劳动保障、人事等部门，涉及30多个部门，年收费总额近20亿元。

　　如此力度，在上海前所未有，在全国领先一步。上海市领导说，“这是一次上海政府的自身革命”。

　　清理能否突围

　　●行政事业性收费与部门利益直接相关，行政部门具有强烈的收费冲动，一旦开收，很难刹车

　　行政事业性收费规模偏大、行为不规范现象，一直为广大老百姓所诟病。

　　数年前，上海市工商局局长方惠萍就提出：那些不符合市场经济发展的、给工商系统带来诸多“隐形福利”的诸如个体工商户管理费、集贸市场管理费，“迟早得取消”。

　　但是，她对“迟早”并不乐观。上述两费，都是国务院的规费。目前全国工商“两费”的年收费总额约为160亿元，在部分经济欠发达地区，“两费”收入已经成为了地方财政的重要来源。正是考虑到“两费”收取工作涉及面广、情况复杂、金额较大，虽然陆续有北京、重庆、天津等地开始暂停收取，但国务院并未宣布停收。

　　要停征建设工程质量监督费和工程定额测定费，用市建交委工作人员的话说，难度就“更大了”。

　　2007年，在上海，此两项收费合计达2.2亿元。这里涉及一个现实的“人”的问题：以建设工程安全质量监督单位为例，市区两级站共有33家，目前在编人员1069人，借用人数为402人。而在2007年，全市监管的工地达到8000余个——建交委所收取的这两项费用中，相当一部分金额通过收支两条线后，由市、区财政倾斜用于区县质监站和测定站的人头费。

　　多年来，对停止这些收费不是没有动议，但皆因难度过大而打消念头。一旦停征，要面临的现实难题：相关单位的借用人员如何安排？人心如何稳定？

　　去年12月，上海市政府统一部署组织对全市行政事业性收费项目进行清理。仅仅半年后，“清理风暴”强劲刮起。

　　从全国来看，上海是属于行政收费较少、行为比较规范的地区之一。上海市政府法制办的负责人解释说，此次上海清理的绝大部分收费项目，其实都不是“乱收费”。其中，相当部分的收费项目，是由国家法律、行政法规、部门规章以及规范性文件设定的，作为地方政府，无权取消，只能暂停征收。

　　“顾虑不是没有道理。”法制办吴坚勇处长说。有的是因为全国都还在执行，上海停止征收，担心影响全国的政策统一；有的是因为涉及金额较大，牵涉面广。

　　“行政事业性收费与部门利益直接相关，行政部门具有强烈的收费冲动，一旦开收，很难刹车。没有强有力的外力推动和上级部门的坚强决心，行政事业性收费的清理不可能真正取得进展。这也是行政收费过滥、过乱而屡禁不止的重要原因。”上海市人大常委会委员、上海社科院研究员沈国明如此剖析。

　　挖出四大问题

　　●行政管理类收费较多、事业单位作为收费主体的较多、部分收费项目的设定依据层次较低、部分收费已不适应当前社会经济发展需要和转变政府职能的要求

　　在一份给市领导的汇报材料上，市政府法制办罗列了清理中发现的“四大问题”：

　　行政管理类收费较多——531项中，竟占到90项；事业单位作为收费主体的较多——超过60项收费是由自收自支的事业单位收取的；部分收费项目的设定依据层次较低——超过60项的收费项目是由市政府委办局的规范性文件设定；部分收费已不适应当前的社会经济发展需要和转变政府职能的要求。

　　“有些收费项目是在计划经济条件下设定的，”法制办相关负责人进一步分析说，“收费依据多为上世纪90年代以前的法规、规章或者规范性文件。随着社会经济的发展，收费所对应的管理事项已经不存在或者发生了根本变化，继续收费已难以适应加快政府职能转变的要求。”

　　沈国明则一针见血：“行政事业性收费过多过滥，造成政府管理低效、社会资源配置低效、正常的市场竞争受限，成为阻碍生产力发展的体制性障碍”。比如，这次被清理的征地中的某些管理费，是在收取用地单位各类补偿费之外，由有的部门额外收取的。

　　此次清理的直接目标是“三个有利于”：有利于促进就业，改善民生；有利于方便投资者和市场主体，改善投资环境；有利于规范行政行为，深化行政管理体制改革。

　　上海选择在2008年掀起这场“政府革命风暴”，还有两个不可忽视的背景原因:一是上海的财力已经与往昔不可同日而语；二是经过渐进式的政府职能转变，上海已经把停止收费后可能造成的管理工作“乱”与“断”的不利影响，减到了最低。

　　从源头减少收费

　　●市建交委主任黄融认为，更积极的办法是，抓住这次清理契机，进一步转变职能 

　　被清理项目中部分有法律法规依据，如何依法行政、遵循法律程序，格外引人注目。

　　为消除清理收费的法律障碍，上海市对涉及地方法规依据的收费项目，由市政府向市人大常委会提出了停止执行的议案。4月24日，上海市人大常委会表决通过了停止执行两项地方性法规收费的决定。其中，建筑工程执照费涉及《上海市城市规划条例》，公墓管理费涉及《上海市殡葬管理条例》，人大从法律上支持了政府清理行政事业性收费。对涉及市政府规章的收费项目，由市政府常务会议在4月28日决定取消和停征；对大量各委办局“红头文件”规定的收费项目，由各起草、制定部门自行清理。

　　被清理的148个项目中，有88个国家统一收费项目属于暂停收费。这些项目绝大多数是依据国务院各委办局的部门规章、文件，于上世纪八九十年代形成的。考虑到目前已不符合上海发展需要，且费用本来无需上交中央财政，法制办提出停征建议。对这类项目，上海要求各委办局都与各自对应的国务院部委办进行充分沟通。

　　如何在行政事业性收费取消或停止后，行政管理的正常工作不仅不“断”不“乱”，还要实现行政效能的提高。这是一个必须直面的问题。

　　此前，对一些管理机构和正常工作可能会有影响的部门，经过多次座谈，财政、发改委及市编办、监察等多个单位，已提前介入，拟定了一些平稳过渡的方案。包括财政经费安排、相关人员岗位调整。

　　不过，在市建交委主任黄融看来，“仅仅是争取在财政上得到经费保障，还是一个消极的做法”。更积极的办法是什么？“抓住这次清理契机，进一步转变职能”。这包括，管理方式从过去的管理部门“大包大揽”，如何通过新的途径调动和发挥起“责任主体”的管理和安全意识；如何通过建设工程行政审批管理流程改革，从“本”上减少收费项目的滋生；如何保持安全质量监管的市区联动，降低行政管理成本……

　　与此同时，与清理收费有直接关联的、更触及政府自身职能转变的行政审批制度的重大改革，也在升温……