立法公开进行时 20部法律在立法过程中向社会公开

记者 叶逗逗 

2008年09月03日10:33  

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　　目前中国仅有20部法律在立法过程中向社会公开过草案，占现行有效法律的比例不到10％

　　全国人大常委会日前将《刑法修正案七》、《专利法》（修订）、《保险法》（修订）等三部立法草案向社会全文公开，并征求意见。此次征求意见将至今年10月10日结束。

　　在新中国的立法史上，多部法律草案同时向社会公开征求意见，尚属首次。

　　全国人大有关部门称，这是对今年4月全国人大常委会委员长会议作出的关于全国人大常委会审议的法律草案原则上都予以公开、广泛征求意见决定的贯彻。

　　根据全国人大有关机构的统计，中国现行有效的宪法、法律总共231部。但在立法过程中，公开草案、向全社会征求意见的只有20部，还不到10％。

　　学者指出，国家立法机关制定法律，本质是对各方利益进行整合、平衡和协调的过程。这就需要有一定机制来保障各方利益主体都能够平等地参加到这个过程中来，能够充分地表达自己的意愿。因此必须建立一种机制来保证使这种意见和辩论的过程能够展现在公众的视野之下。而立法公开正是保障科学立法、民主立法的基石。

　　草案公开成原则

　　立法草案向全社会公开，让所有人参与进行讨论，这种方式尽管目前还非中国立法的常态。但其历史却很悠久。1954年3月23日，中华人民共和国宪法起草委员会在北京举行第一次会议。毛泽东代表中共向会议提交《中华人民共和国宪法草案（初稿）》，会议并决定将“草案初稿”分发各地，广泛征求意见。草案随即刊登在《人民日报》上。当时参与讨论的人数达1.5亿之多，占当时全国人口的四分之一。

　　改革开放之后，1982年宪法修订、《行政诉讼法》、《香港特别行政区基本法》、《村民委员会组织法》等法律草案也向社会进行了公开。

　　2005年备受关注的《物权法》草案公开向全社会征求意见时，引发了激烈的讨论，尽管争论导致该法出台延迟了两年，但在全社会起到了很好的法律宣传作用。而《劳动合同法》草案的公开，立法部门收到了超过19万条之多的意见，这种参与讨论规模也是空前的。

　　2005年8月，也就是《物权法》草案公开不久，中共中央下发《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》。该文件提出立法制度建设中摆在第一位的是立法的民主化建设；并要求扩大公民对立法工作的有序参与，要求采取多种形式广泛听取各方面对法律草案的意见；涉及公民、法人和其他组织的切身利益，尤其是需要设定普遍性的公民义务的特别重要的法律案，应当公布草案征求全社会的意见。

　　当时任全国人大常委会副秘书长乔晓阳根据前述中央文件撰文提出了六项立法要公开的内容。其中包括：立法规划、计划要公开；法律草案的起草要公开；草案的审议要公开；征求意见的审议要公开；征求意见的情况要公开；立法文件和资料要公开以及充分发挥代表作用六项公开的内容。

　　今年新一届全国人大常委会成立后，即确定了“原则上公开法律草案”的精神，并于最近大幅度公开了相关法律草案。

　　不过，法学界人士指出，希望草案的公开不再带有“原则”二字。立法是一种聚集民意的过程，保证民众的参与首先要保证民众的知情权。

　　仅公开草案尚不足

　　中国政法大学宪法学教授蔡定剑告诉《财经》记者，草案的公开如果能成为常例，给公众参与提供基础和平台，这就是很好的进步。但是仅仅公开草案是不够的，立法过程中的公众参与也应该常态化。他呼吁，立法机关有义务和责任建立机制来保障公众的参与。

　　中国《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。但是《立法法》并没有就这些形式的程序、规则作详细的规定。

　　蔡定剑认为，立法听证会应该是公众参与立法过程的一个重要的方式。但是由于缺乏规则，听证会往往流于形式。据他观察，在《立法法》出台后，各个地方人大搞立法听证会的浪潮反而平息。全国人大立法层面，也仅在2005年就个人所得税起征点问题召开过一次听证会。究其原因，他认为有两点。其一，听证会的效果不理想，混同于座谈会等形式；其二，听证会的成本太高，听证会开不起。“但这些都可以通过技术手段来解决，并不难”，他说。

　　保障公众参与立法的另一条途径，蔡定剑教授建议会议公开。也就是说，常委会的会议、各专门委员会的审议过程都应该公开。1986年，破产法的制定以及婚姻法的修订，都曾有人大常委会讨论的电视直播。“法律条文常常是晦涩难懂的，仅有条文的公开效果并不好”，他认为。

　　也有宪法专家认为，目前中国立法公开仍缺乏推动力。如果公开和不公开可选择的话，立法部门从时间、金钱成本上考虑，当然会选择不公开。因此，草案的公开仅仅是立法公开迈出的第一步。■

　　来源：《财经》

（责任编辑：常红）

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