打破“大信访小复议”格局(新观察·聚焦行政复议体制改革④)

河南宝丰县杨庄镇马南村村民刘建国（中）向信访人员反映问题。何五昌摄

　　一直以来，相比行政诉讼和信访，行政复议案件数量并不多，尽管1991年我国行政复议条例实施，旨在解决百姓与行政机关之间的纠纷，但实施两三年后，就被百姓看成是“官官相护”。

　　2010年和2012年两年间，上海市信访总量中涉及行政争议的年均20多万件，而行政复议年均却只有3000多件。从中可看出，与信访相比，复议案件远不如信访的数量，呈现出 “大信访、小复议”的格局。

　　为什么会形成这种格局？如何更好地发挥复议、诉讼和信访在解决行政争议中的作用，值得探讨。

　　行政复议制度设计不合理

　　复议机关维持决定就不会当被告，改变决定则可能当被告

　　一直关注行政复议法的中国人民大学教授莫于川说，导致“大信访、小复议”的原因很多，主因之一是我国行政复议制度设计不合理。行政诉讼法第25条规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”这就意味着，复议机关维持决定就不会当被告，改变决定则可能当被告。“趋利避害心理使复议机关维持决定渐成习惯，从而导致行政复议的纠纷解决率偏低。”

　　其次是行政复议的申请期限较短，行政复议法规定，“自知道该具体行政行为之日起六十日内”提出申请。而过于相信信访的老百姓在经过信访的初次答复、复查、复核等程序后，很有可能已错失了申请行政复议的时机。

　　广西的黄老太因对儿子被公安机关拘留不服，到当地信访局上访，经过几道审查程序，最后还是被信访退回。这个时候，有人告诉她，可以向上级公安机关提起行政复议。当她满怀希望提起复议时，却被告知：早已超过了法律规定的60天“大限”。她不得不又回到了信访的老路。

　　还有一个原因值得关注。对行政复议机关的考核压力过大，导致行政复议机关不愿接受复议申请。

　　据上海市信访局介绍，一些行政机关因担心做得多错得也多，在收到当事人的投诉后，宁可将其作为信访件处理，也不愿引导当事人申请行政复议。上海市信访局在信访复查、复核中，就多次发现有基层单位将一些比较明显应当通过行政复议渠道处理的行政争议，被不恰当地纳入了信访渠道。目前的信访总量中，有相当部分原本是可以通过行政复议得到有效解决的。

　　观念和环境导致“信访不信法”

　　“只要有领导批示，解决问题就比法律途径快得多”

　　“大信访、小复议”格局的形成，既有制度设置的原因，也有百姓观念和司法环境的原因。

　　湖南的樊先生因一起与政府的合同纠纷整整折腾了十年，已是精疲力尽。“我公司倒闭了，十年来，我什么都没干，就为了这起官司。”

　　最近，这起官司有了转机：法院终于作出了裁定。但这个裁定明显存在错误，按法律规定，樊先生可以向最高人民法院提起申诉，但他没有。为什么？

　　“太难了，我向最高人民法院申诉，还不知道会不会受理。”这些年在法院遇到的坎坷，让樊先生不再相信法律，他到处上访，期待能遇到“包青天”帮他解决十年的冤屈。

　　为什么樊先生不再信法而信访？原来是他朋友也遇到过一起案件，经过多年上访，多处打探关系，终于得到领导的批示，在领导的“过问”下，事情很快得到解决。

　　与此同时，法院执行难也是原因之一。百姓花钱打官司，官司赢了，执行还要花钱，两笔钱花出去后，仍然执行不了的情况屡见报端。

　　面对如此的司法环境，老百姓遇到纠纷，在法律与信访之间选择，大多会选择信访。因为他们认准了一条：“只要有领导批示，解决问题就比法律途径快得多。”

　　中国政法大学副校长马怀德教授曾在解决行政争议机制研讨会上指出，如今人们解决纠纷“信访不信法”，是一种不正常的现象。领导的级别越高、批示越明确，解决问题越快，这使得信访群众一窝蜂地涌向党委、政府寻求解决问题的“直通车”。马怀德呼吁，领导在重视信访工作的同时，应减少批示，增加指导，将各类争议逐步引导到法律解决的主渠道来。

　　许多专家也认为，一个国家在正常情况下，行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件。国务院法制办副主任甘藏春认为这个说法很有道理，“行政复议处在化解行政争议的第一道防线，而行政诉讼是最后一道防线。”

　　复议是化解行政争议的重要渠道

　　属于法律问题的争议，应通过法律途径来解决

　　十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”

　　贯彻落实好三中全会的决定，是当前的首要任务。专家们认为，要让百姓明白：今后涉法涉诉信访都将被终结，该通过复议（诉讼）解决的争议必须走复议（诉讼）之路。

　　“‘大信访、小复议’这种局面，非改不可。”曾参与起草行政诉讼法的中国政法大学教授应松年在接受记者采访时态度鲜明。行政复议是处理和化解行政争议的重要渠道；行政诉讼作为司法救济，是最终救济手段。“属于法律问题的争议，应通过法律途径来解决；不属于法律问题的争议，则可由信访解决。可以复议或诉讼的，信访就不再处理，信访应引导公众依法维权，更好地促进行政争议的化解。”

　　如何摆脱这个局面？应松年提出，信访部门一旦接到涉及法律问题的争议，都应引导其走复议、诉讼之路。解决行政争议，应以行政复议为重要渠道。“行政复议与诉讼相比，更灵活方便，且不收费，行政问题的专业性也更强。比如：交通事故争议的解决，由交通部门来处理就更熟悉、更专业。”

　　莫于川认为，针对我国行政复议制度设计不合理的问题，应通过修改行政诉讼法的相关规定，合理地规定复议机关的被告情形，如：行政复议机关改变决定后，当被告的可能性更小。

　　除了专家呼吁外，一些地方也正在探索如何走出“大信访、小复议”的困境。

　　针对老百姓担心行政复议时“官官相护”，目前，北京、江苏等8个省市试点由行政复议委员会受理行政复议案件，全国其它一些地方也都自行开展了试点。在行政复议委员会成员中，50%以上都不是行政机关人员，而是聘请专家学者等“外脑”参与。

　　上海市松江区建立了行政复议与信访工作衔接机制。通过案情通报制度，区政府法制办与区信访办不定期将本单位受理的案件情况相互通报；加强对信访接待人员的培训，提高他们对信访、复议事项甄别能力，防止复议事项被作为信访事项处理。

　　山东省潍坊市则加强行政复议与信访联合办案。信访案件中属于行政复议范围的案件，由信访接待人员与行政复议机关的工作人员衔接后，认为可以行政复议的，移交行政复议机关，复议机关按复议程序依法处理，并将处理结果告知信访局。复议机关接待投诉、申诉人员时，对不属于行政复议范围的，经审查后介绍到信访部门处理。

　　接受采访的专家认为，行政复议制度不仅可以缓解信访的压力，还对行政诉讼有筛选过滤作用，经过行政复议之后，起诉到法院的案件将大大减少，从而有效节省司法资源，缓解诉讼压力。专家呼吁，要在全社会加大行政复议的宣传，让行政复议真正发挥其应有的作用，从而打破“大信访、小复议”的格局。