程湘清：人民代表大会制度答问（四）

问：在全面建设小康社会的新形势下，怎样坚持和完善人民代表大会制度？

答：60年的实践、特别是改革开放以来36年的实践充分证明，我国的人民代表大会制度是个好制度。但是必须看到这一制度的“伟大功效”（刘少奇语）还没有充分发挥出来。在现实生活中还存在着理论上广泛的民主同实践中的民主尚不充分的矛盾。在我国全面建设小康社会的新的形势下，怎样坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥这一制度的的优越性？怎么把宪法和法律规定的民主制度，变成活生生的现实？我思考了以下几个问题，提出来和大家一起讨论。

一、要从民主制度化、法律化的高度，认识坚持和完善人民代表大会制度是建设社会主义政治文明的根本。邓小平同志总结历史的经验教训，得出结论：“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（《邓小平思想年谱?1980》）一定要立足于从民主制度上解决问题，这是邓小平民主法制理论的精华所在。什么是民主？按照马克思列宁主义经典作家的说法，“民主是作为类概念的国家制度” （《马克思恩格斯全集》第1卷第280页。）“民主是国家形式，是国家形态的一种”（ 《列宁选集》第3卷第201页。）这显然同一般理解的民主是“让人讲话”“不专断”这类的民主作风不同。什么是法制？简言之就是法律和制度。我们需要的社会主义民主，从制度层面去理解应当以法制为依托。民主和法制这对矛盾是互为表里的辩证的统一体。民主是法制的灵活，法制是民主的载体。没有民主的法制，不可能是社会主义法制，只能是专制；而离开法制讲民主，不是极端民主化就是失去灵魂只剩空壳的“乌托邦”。给中国人民带来空前浩劫的“文化大革命”，就是“和尚打伞，无法无天”的所谓“大民主”。教训在哪里？彭真同志说：“毛主席当然要负主要责任，还有林彪、‘四人帮’反革命集团的破坏。但是，不能只从个人身上找原因。……政策不对是一个方面，最根本的还是一个制度问题，党内也好，国家也好，民主集中制，特别是民主、法制被破坏了。”（彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》第325页）所以，邓小平同志强调必须从制度上解决问题，即解决民主制度化、法律化的问题。党的十八大提出，要把政治文明、物质文明、精神文明、生态文明四个文明，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个建设紧密结合进行。因为四个文明、五个建设是一个有机体系，共同构成中国特色社会主义事业。有的专家认为，这五大建设是相互影响的有机整体：经济建设是根本，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础，而政治建设的核心是民主制度建设。在我国，人民代表大会制度是第一位的民主制度，是民主制度化、法律化的集中体现。坚持和完善这一制度是建设社会主义民主制度的根本。“习近平总书记强调，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，必须紧紧抓住人民代表大会这一主要民主渠道，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。坚持和完善人民代表大会制度，不是人大一家的责任，而是全党全社会的共同责任。”（参看张德江在《中国人大》杂志社调研座谈会上的讲话）在新的历史条件下，我们一定把坚持和完善人民代表大会制度抓紧抓实抓好，保障和促进中国特色社会主义伟大事业的进步和发展。

二、既要重视民主的内容和实质，坚持人民代表大会制度的根本原则；又要重视民主的形式和程序，完善各项具体制度。 马克思主义认为，世界上不存在抽象的“纯粹民主”。民主是内容和形式的统一。就内容而言民主的确有姓社姓资的问题。但民主的形式比如多数原则、讲究程序、制约权力等却具有共性。对外国民主形式方面成功的东西，我们是可以学习和借鉴的。但是，在共和国历史上有相当长的时期，我们往往重视民主的内容和实质，忽视民主的形式和程序。例如强调国体，不重视政体；强调实体民主，不重视程序民主；强调各个国家机关具有目标一致、相互支持、相互合作关系，不注意还有分工和制约关系。民主程序是民主的具体化、动态化，是民主实质得以实现的保证。有人说，“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”（龚祥瑞《西方国家司法制度》第94页，北京大学出版，1993。）“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”（ 《潘恩选集》第275页，商务印书馆，1981。）不重视具体制度和程序建设，显然影响人民代表大会制度优越性的体现和发挥。改革开放以来，忽视民主程序建设的状况有了较大改变，我国人民代表大会制度建设得到重视，民主制度化、程序化建设取得显著成绩。但是应当看到，我们在具体制度和程序方面还存在很多不足，仍在很大程度上限制人民代表大会制度优势的发挥。因此，坚持和完善人民代表大会制度必须充分了解和研究这一现状，明确到底坚持什么，完善什么，处理好坚持和完善的辩证统一的关系。我曾经把人民代表大会制度具体化为四项制度：主权属民制度，民主集中制度，国家选举制度，人大工作制度。实际上这四项制度既不是对等的，更不是孤立的，而是以主权在民制度为核心内容，以民主集中制度为组织和运作原则，以国家选举制度为前提和基础、以人大工作制度为实际运作机制的统一体。我们要建设的是人民需要的社会主义民主。“在政治体制改革方面有一点可以肯定，就是要坚持实行人民代表大会制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”（《邓小平文选》第3卷第220页）因此，我们必须毫不动摇地坚持人民代表大会制度的根本原则。那就是作为人民代表大会制度核心内容的一切权力属于人民的制度和作为人民代表大会制度组织原则、运作原则的民主集中制度，也包括国家选举制度、人大工作制度中符合人民利益和实际需要的原则和机制。而对于一些具体制度和程序则可以在总结实践经验的基础上不断创新、发展、完善。例如，在选举制度方面，如何进一步健全差额选举制度？如何适时逐步扩大人民直选的范围？在存在大量流动人口、人户分离越来越突出的情况下，如何有效保障人民的选举权利？在人大工作制度方面，怎样建立和完善 法律案起草制度？怎样从程序上规定立法修正案制度？怎样规范法律公布和编篡制度？怎样通过完善审查规范性文件制度逐步建立、健全违宪审查制度？怎样建立人大及其常委会讨论决定重大事项的制度？怎样规范代表议案制度？怎样改进会议制度？怎样规范代表在闭会期间进行活动的制度？怎样规范代表评议和述职评议制度？等等，都需要认真调查、研究、探索、总结，并适时上升为法律规范。

三、坚持和完善人民代表大会制度，必须充分发挥国家权力机关的作用。人大及其常委会作为国家权力机关，是国家整个政权体系的基础，是实行人民代表大会制度的直接承担者。人大工作同四个文明建设都有关系，但它的本职工作和根本任务是民主和法制建设，是政治文明建设。党和国家的中心工作是经济建设，人大是通过民主法制建设来为经济建设服务的。换句话说人大是通过政治文明建设来为其他三个文明建设服务的。所以，人大工作决不是“二线”岗位，而是依法治国的第一线。人大在依法治国中怎样发挥作用？地方人大和理论界曾进行讨论，有不同意见和提法。主要有两种：一是实行“党委领导，人大监督，政府执行”的体制，二是实行“党委领导，人大主导，‘一府两院’执行”的体制。前者不够全面，因为人大不只是监督，执行机关也不只是政府；后者什么叫主导，不易理解。我们认为，应当是在党的领导下，以中国特色社会主义理论体系为指导，以民主法制建设为根本任务，按照宪法和法律赋予的职责，认真行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，为保护好、发展好、实现好人民的权利服务，为国家改革、发展、稳定的大局服务。

四、坚持和完善人民代表大会制度，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来。坚持政治文明建设的正确方向，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。这是我们推进社会主义政治文明建设必须遵循的基本方针，也是我国政治文明区别于资本主义政治文明的本质特征。人民当家作主是人民代表大会制度的本质，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的领导则是人民当家作主和依法治国的根本保证。我国人民代表大会制度从建立到不断发展完善，改革开放以来人大工作所取得的巨大成就，都是在党的领导下获得的。人民代表大会制度建设和人大工作和其他工作一样都必须置于党的领导之下，这是人大工作保持正确方向的关键所在。在新的历史条件下，加强党的领导，必须改善党的领导，改善党的领导方式和执政方式。主要是两个“改善”：一是强调党要管党，避免权力过分集中，党政职能合理分工；二是从过去主要依靠政策治理国家，向主要依靠法律治理国家转变。凡属国家事务要通过国家权力机关按照法定程序变成国家意志，变成党内党外都必须遵守的行为规范。许多地方党委的领导成员从实践中体会到，贯彻落实党中央的方针和政策，必须高度重视人大工作，通过国家权力机关依法办事。“凡事依法，事半功倍；离开法律，寸步难行。”有的省级党委还从实践中总结、建立了通过人大把党的领导、人民当家作主和依法治国三者相结合的制度。主要是：党中央提出的方针政策和决策部署，党委通过人大常委会党组及时传达贯彻；党委对本地区工作的重大决策，包括重要干部推荐，事前征求人大的意见，并通过国家权力机关形成地方性法规或决定；党委召开的重要会议，请人大常委会有关领导成员参加或列席；党委在人大每届任期内召开一次人大工作会议，讨论、部署本地区民主法制建设和人大工作问题；党委定期研究人大工作，及时研究解决存在的问题和困难；把宣传社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设作为党的思想教育和宣传工作的重要内容，提高党员特别是党员领导干部的法制观念和人民代表大会制度意识。这些做法，符合新形势下改善党的领导方式和执政方式、提高党的执政能力的要求。我们要紧密联系全面建设小康社会的实践，紧密结合社会主义民主法制建设的实际，不断研究新情况、解决新问题、积累新经验，认真探索和发展把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的新形式、新机制、新途经，为更好地坚持和完善人民代表大会制度作出不懈的努力。