最严环保法向污染宣战

　　4 月24 日，十二届全国人大常委会第八次会议以151 票赞成、3 票反对、6票弃权表决通过新修订的环境保护法，积极回应社会关切。国家主席习近平签署第9 号主席令，公布修订后的环境保护法，法律将于2015 年1 月1 日起施行。

　　张德江委员长在闭幕会上的讲话中强调指出，“法律条文从原来47 条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性。下一步关键是要宣传好、贯彻好、实施好新修订的环境保护法，大力推进社会主义生态文明建设。”

　　历经四次审议和反复修改完善的新环保法，体现了生态文明建设的新要求，对环境保护法进行了全面修订，增加了政府、企业、公众等各方面责任和处罚力度的规定，被称作“史上最严环保法”。

　　2014 年全国人大常委会通过的第一部法律修订案

　　雾霾天气、饮水安全、土壤重金属污染……在我国环境问题日益突出的背景下，环境保护法能否得到及时、完善的修订，社会各界一直高度关注。

　　修改法律，让法律更加贴合时代要求、回应民生期待，是全国人大立法工作的重要内容。继2013 年立法工作开局良好、亮点频现之后，新修订的环保法作为2014 年全国人大常委会通过的第一部法律修订案，一经通过便获得了社会各界好评。评论认为，环保法的重大修改将为应对当前严峻的环境形势提供有力法律支撑。

　　张德江委员长明确指出，“环境保护法是环境领域的基础性、综合性法律，全社会对这部重要法律的修改都很关注。全国人大常委会认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，坚持从我国国情和发展阶段出发，针对当前环境保护领域的共性问题和突出问题，着重健全保护环境的体制机制，完善防治污染的法律规范，对环境保护法进行了全面修订，这对于保护和改善环境，防治污染和其他环境公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，都具有重要意义。”

　　评论认为，环保法的及时修订是“用法治向污染宣战”，不仅彰显了整个国家发展和环保理念的进步，也是人大工作充分发挥法治的引领和推动作用，推进国家治理体系和治理能力现代化的生动体现。

　　从修正到修订凝聚各方共识 历经四审终获通过

　　此次全国人大常委会会议表决通过的环保法修订案，是自1989 年环保法颁布实施以来的首次修改。这部与我们每个人生活息息相关的环保法，于2012年8 月进入全国人大常委会修法程序后，从最开始对个别条款的局部修改到最终的全面修订，历时1 年零8个月的时间，其间搜集了社会各界上万条意见、建议，历经全国人大常委会会议四次审议，最终获表决通过。

　　环保法的修改较为罕见地经历四审，打破了以往“三审通过”的立法常规。全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，从审次这一侧面可以看出来，全国人大常委会对环境保护法的修改高度重视。

　　信春鹰表示，环保法的修改，前两审是以修正案草案的方式，后两审改为修订草案方式。这个转折主要是因为审议中大家认为修正案草案方式有局限性，改为修订草案。

　　“从‘修正’到‘修订’，一字之差，转变了环保法的修改思路。去年，十二届全国人大常委会第五次会议决定采用修订方式，对环境保护法进行全面修改。只有动‘大手术’才能让环保法‘硬’起来。”全国人大代表吕忠梅说。

　　环保部副部长潘岳强调，中国目前正处在全面深化改革的关键阶段，社会各界高度关注环保法的修订。此次修订最大限度地凝聚和吸纳了各方面共识，体现了今后一段时期环保的实际需要。这是现阶段最有力度的环保法。如果没有习近平总书记、李克强总理、张德江委员长和张高丽副总理的一系列重要指示，没有全国人大积极主动的推动，就不可能有这样的立法成果。

　　“史上最严环保法” 修法亮点与时俱进

　　修改后的环境保护法首次将生态保护红线写入法律，并在解决违法成本低的问题上，加大了惩罚力度，在修订案的多个条款中都有体现。例如，修订案增加了对污染企业实施诚信档案、行政拘留、按日连续计罚、罚款上不封顶等规定。全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东指出，“增加这样的规定就是不能让违法者获益、占便宜。”

　　新修订的环保法还强化了政府责任，规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责；明确了环境监察机构的法律地位，增加了行政强制措施，规定环保监管部门可以查封、扣押企业造成污染物排放的设施、设备。法律在加大相关执法机构执法权限的同时，也相应加大了他们应当承担的法律责任，比如增加了地方政府和环保部门主要负责人引咎辞职制度。全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示，“法律对政府责任的构建是全面、多元、深入的，让地方政府和环保部门能够重视、认真履行法律职责。”

　　新环保法作为环保领域的基础性法律，还增加了规划环评、跨行政区域联防联控机制和排污许可等制度性规定，更为明确地规范了政府和企业责任。新环保法还增加了发生重大环境事件, 国务院应当向全国人大常委会报告的规定。

　　既有作为环境领域基础性法律的综合性规定, 又有针对性措施, 具有可行性和可操作性，是常委会组成人员和社会公众对新环保法的一致评价。比如，雾霾治理入法是新环保法的又一大亮点。新环保法对雾霾等大气污染治理作出更多针对性规定，如国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，国家促进清洁生产和资源循环利用等。

　　而且，新环保法还强调了全社会共同治理的理念，更加强调信息公开和公众参与，专门设立“信息公开和公众参与”章节，比如增加环境日的规定，将每年6 月5 日定为环境日，“公民应当采用低碳、节俭的生活方式”“建设项目环评应当充分征求公众意见”这样的细节也首次写入法律中。同时，新环保法对社会广泛关注的环境公益诉讼也作了进一步完善，将能够提起公益诉讼的社会组织的范围扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织。

　　委员长亲自参加分组审议

　　4 月22 日，在前一天听取了全国人大法律委员会副主任委员张鸣起所作关于环境保护法修订草案审议结果的报告后，十二届全国人大常委会第八次会议分组审议环境保护法修订草案。“张德江委员长参加分组审议。”从当天的新闻报道中，许多关注环境保护法修法进程的百姓们都注意到了这一细节，直观感受到了张德江委员长对环境保护法修法的重视。

　　事实上，环境领域立法，是张德江委员长一直以来的关注重点。当选十二届全国人大常委会委员长后，2013 年5 月30 日至6 月1 日，张德江委员长曾到广东就加强立法工作进行调研，听取基层对环境保护法的修改意见。在东江环保公司、福田交通枢纽公交加电站了解情况后，张德江委员长表示，“加强生态文明建设任务十分艰巨，健全和完善生态文明领域立法十分紧迫，必须贯彻落实好节约资源和保护环境的基本国策，为生态文明建设提供可靠的法治保障。”

　　参加了那次广东立法调研的全国人大代表吴青告诉记者，她对张德江委员长提出的“推进生态文明法治化、建设美丽中国”等法制建设方面的讲话印象深刻。今年4月11 日，吴青参加了全国人大常委会法工委组织的环境保护法修订草案“出台前评估”会议，对环保法的修改进一步提出意见。“法律出台前评估会议是全国人大高度重视环保法修改工作和推进科学民主立法的重要体现。”

　　今年3 月9 日，张德江委员长在向十二届全国人大二次会议作常委会工作报告时，特别谈到2013 年已进行过两次审议的环境保护法修订草案。委员长指出，“要通过完善法律制度，加强环境管理过程控制，强化污染物排放行为监管，加大违法行为惩治力度，着力解决群众反映强烈的大气、水、土壤污染等环境突出问题，努力从根本上扭转环境质量恶化趋势。”

　　如今，在充分吸纳社会才智和各方意见的基础上，对环境保护法进行了及时、完善的修订，回应社会关切，人大立法工作用实际行动践行了委员长向大会作出的修法承诺。

　　修法为环境保护提供 更有力法律依据

　　新修订的环境保护法在环境保护基本理念、政府监管、公众参与、法律责任等方面都作出重要修改。4 月24 日下午，全国人大常委会办公厅召开新闻发布会，邀请全国人大常委会法工委、环境保护部的有关负责人，就刚刚表决通过的新环保法结合社会公众和媒体关心的问题进行了解答。

　　信春鹰表示，多年来，我国涉及环境保护方面的法律大概有30 部左右，行政法规有90 部左右，还有大量的环保标准。可以说，我国的环保问题并不是因为缺乏规则，而是因为规则有一些已经落后于实践，没有操作性。

　　信春鹰说，本次修改环境保护法对环境保护的基本制度作出规定，“比如从环境规划、环境标准、环境监测、生态保护补偿、排污许可等方面都作出一些新的安排和规定。特别是根据公众意见，规定了环境公益诉讼；针对违法成本低、守法成本高的问题，设计了按日计罚制度。这些制度都很好回应了社会要求，针对社会公众最关切的问题作出制度上有针对性的回应。”

　　“环境保护法的修改是针对目前我国严峻环境现实的一记重拳，是在环境保护领域内的重大制度建设，对于环保工作以及整个环境质量提升都将产生重要作用。”信春鹰表示。

　　国家环保理念入法 助推经济转型、环境改善

　　如果说，协调环保与经济发展的关系是长期以来贯穿我国环境立法工作的一个主题，那么在新的时代背景下，如何发挥立法的引领和推动作用，从制度和立法层面来推动环境改善，并同时处理好环境保护与经济发展的关系，是人大立法面临的新任务。

　　已经实施25 年的环境保护法，与经济社会发展特征和新理念明显不相适宜，存在操作性不强、环保执法疲软等问题。

　　与此同时，中国经过30 多年的高速发展，环境问题正在集中显现，生态系统退化形势严峻。长期过多追求GDP 增速的粗放发展模式，导致了由大气、水、土壤等共同构成威胁百姓健康的立体污染。环境问题成为中国最大的民生问题，影响社会安宁和经济发展，考验国家治理能力。

　　党的十八大以来，生态文明建设作为“五位一体”总体布局的重要组成部分，被提升到前所未有的高度。十八届三中全会进一步将加快生态文明建设的目标具体化，提出建立系统完整的生态文明制度体系。在推进生态文明建设的国家战略下，转变发展模式、建设美丽中国，已成为全社会共同责任。

　　当前我国发展正处于转型的关键时刻，发展的需求和环保的矛盾更加突出。新修订的环保法明确规定“推进生态文明建设”“使经济社会发展与环境保护相协调”和“保护优先”的原则。

　　“这是第一次将环境保护置于优先位置，是环保理念上的一次突破。”全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华认为，环境保护由上世纪70 年代的末端治理，到80 年代的防治结合，到90 年代的过程控制，再到现在的保护优先，环保理念一次又一次升华。

　　为确保“使经济社会发展与环境保护相协调”的规定落到实处，法律作了一些制度上的安排和创新，如规定国务院有关部门和各地政府在制定经济、技术政策时，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。多位委员指出，“这实际上为政策环评打开了大门。”

　　“新法还要求重点区域、流域应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。这为全国总体环境质量改善提出了具体要求。再如对重点敏感生态地区划定生态保护红线等，都体现了保护优先的原则。”迟万春、梁胜利等委员指出。

　　“这些年，要发展，还是要生态，两种观点总打架。推进生态文明建设国家战略的确立，让我们真正下决心实行最严格的制度、最严密的法治，将环境污染治理好、将生态环境建设好。”吕祖善、郝如玉等多位受访委员告诉记者，保护环境不是不要发展，而是决不能以牺牲生态环境为代价换取一时的经济增长。要在保护环境的前提下发展，用良好生态环境营造可持续的发展优势，让绿水青山带来金山银山。

　　环保部政策法规司副司长别涛指出，“环保法修改的根本目的还是要调整环境与经济发展的关系。要促进经济的转型，从而推动环境质量的逐步改善。”

　　推动环保法修订案有效落地

　　“最严环保法需要执行力”“严法更须严落实”“‘史上最严’环保法亟须细则”“人人参与，环保才有出路”，会场内外，常委会委员和社会公众通过不同的言论平台，表达了对落实新通过环保法的共同心声。

　　郑功成、张云川、陈光国、丛斌等多位委员和列席会议的全国人大农委委员包克辛、全国人大环资委委员吕彩霞指出，修订后的环保法在多个社会最关切问题上，均作出了有针对性的制度回应，是在严峻环境形势下“向污染宣战”的郑重告白。委员们指出，能否将严格的法律以同样严格的手段和措施落到实处，法律的亮点能否在实践中得到很好的执行，能够好用、管用，考验着地方政府、监管部门、企业和我们每一个人。只有及时完善配套地方法规和部门实施细则，并依法依规履行职责、严查严惩违法行为，才能让法律真正发挥应有的作用。

　　任何一部法律出台后都面临落地的问题。环保部副部长潘岳告诉记者，今后，环保部门履职，必须严格依法办事，做到“不失职、不渎职”，否则将承担相应的法律责任。别涛进一步指出，新环境保护法对处罚和监督的力度进一步加强，环保部将组织学习、广泛宣传，推动新法的严格执行和贯彻实施，同时加大对企业的培训，特别是重点排污企业的培训，提高企业环保守法的自觉性。

　　中国政法大学污染受害者帮助中心主任王灿发说，一个国家的环境保护意志，就体现在环境保护法上。修订后的环境保护法，切实体现了我们国家建设生态文明的决心。只有对污染施害者进行严厉的惩罚，在融资、产品销售、企业社会荣誉等方面都进行相应的约束，这样，企业才可能自觉践行环境相关法规，成为生态文明建设的重要力量。

　　吕忠梅认为，环保法修订案出台后，首先因为加重了地方政府的环保责任，比如考核制度等，地方政府能否尽快适应，需要对法律的相关规定进行配套，保障法律能够有效落地。现在有些地方政府的管理模式粗放，有强烈的经济发展冲动，受到的约束是不够的。其次，法律赋予了地方环境保护部门综合统一管理的权限，环保系统的执法能力相应也要跟上法律的要求，这些方面都关系到法律最后的实施效果。

　　倡导公众参与环保，是此次环境保护法修改的一大亮点。信春鹰表示，在新修订的环境保护法中，每个人都是法律主体，不管大家对环境、对污染多么不满，每个人都可能是导致环境污染的一个分子。如果我们每个人不从自己做起，环保是没有出路的。环境保护法通过对社会公众权利、责任的规定，比如环保责任、知情权、参与权和监督权等，使我国的环境保护工作进入新阶段，当然，企业是主体，政府要负责，但是“要从个人开始慢慢改变我们的环境”。（文／本刊记者 王萍）

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表决当天还在修改 科学民主立法的鲜活例证

提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重，根本途径在于推进科学立法、民主立法。这是张德江委员长对于立法工作提出的明确要求。环保法的修订不仅全面贯彻了这一要求，还成为了全国人大常委会科学民主立法的鲜活例证。尽管已经进入四审，十二届全国人大常委会第八次会议对环境保护法修订草案的审议仍然十分热烈。如何解决违法成本低的问题？“生态红线”如何确定……与会人员直面热点、难点问题，为环保法修订建言献策。本刊记者了解到，此次环境保护法修订草案四审，全国人大常委会组成人员和列席人员共有129 人提出了修改意见和建议。

　　立法工作注重程序，环保法的修改在注重程序的过程中也闪现出新意。值得一提的是，按照此次常委会会议议程安排，4 月22 日上午分组审议环境保护法修订草案。但与会人员对环保法修改的关注和审议已远远超越了这个时间段。在之后的几天里，与会委员和代表们在审议其他议题时，仍持续不断地在补充提出环境保护法修改的相关建议。

　　据介绍，4 月24 日，在投票表决当天上午，还有全国人大代表提出几条对环境保护法的修改意见。全国人大法律委员会及时对代表建议进行研究，并吸纳进环保法修订草案建议表决稿中。之后，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳向委员长会议作了关于环境保护法修订草案建议表决稿审议情况的汇报。随后，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过新修订的环保法。

“程序中显露新意。会前积极调研、委员和代表们会上踊跃参与、常委会会议对建议充分采纳吸收……环保法的修法过程让我们看到了人大尽责履职的高度责任感，这也正是中国特色社会主义民主的生动体现。”多位常委会委员在接受记者采访时，都表达了对环保法修改以科学民主精神力求提高立法质量的赞赏和肯定。