“铁规”治污

摄影 刘君凤

　　历经四次审议的新环保法，在听取各方面意见、建议的基础上，不断完善违法行为的处罚条款，让法律长出“牙齿”。终于不负众望，出台以后广获各界好评，被称为“史上最严环保法”。

　　近日，由环保部、国土资源部公布了全国土壤污染状况调查公报，这项被认为是首次摸家底式的土壤污染状况调查显示，全国土壤总的超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5% 和1.1%。近3% 的耕地土壤遭受中重度污染。土壤环境状况总体不容乐观。

　　必须正视环境受到污染的事实。李克强总理在今年全国人代会上指出，“对包括雾霾在内的污染宣战，就要铁腕治污加铁规治污。”只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为环境保护提供可靠保障。

宜昌市夷陵区环境保护监测站工作人员在观察环境空气质量监测设备运行情况。摄影/ 张国荣

　　进一步加重污染环境者的法律责任，大力打击污染行为，也是全社会对环保法修改的一致期望。“如果制定了一个法律没人害怕，就环保法来说，你有你的法律，我有我的招数，法律架空了，污染还继续，处罚对污染者来说是九牛一毛之痛，而他得到的利益比接受的处罚要大得多、多得多，那他就不会去害怕这个法律、执行这个法律。目前的环境污染已经到了非常严重、十分难治的程度。环保法的修订应该严一点，使违法者敬畏害怕。”吉炳轩副委员长强调。

　　历经四次审议的新环保法，在听取各方面意见、建议的基础上，不断完善违法行为的处罚条款，让法律长出“牙齿”。终于不负众望，出台以后广获各界好评，被称为“史上最严环保法”。

“按日计罚”，罚款无上限

　　“一个10 万千瓦的发电机组，每天的环保成本大概是五六十万，如果不开环保设备就等着罚款1 万元，谁不会算这个账？”全国人大常委会法工委副主任信春鹰在调研时发现，守法成本高、违法成本低是企业污染环境的主要原因。近年来不乏关于环境违法成本畸低的案例，比如沱江污染事故造成数亿元损失，肇事企业仅被处以罚款100 万元。

　　“处罚必须足以威慑企业不敢污染环境”，新环保法增加的处罚规定，让许多人拍手称快。新法规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。也就是“按日计罚”。

　　“按日计罚”、连续罚款总额没有上限，这是世界许多国家的通行做法，我国一些地方也尝试了这一制度。例如，重庆市环保条例规定，违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可以按条例规定的罚款额度按日累加处罚。据了解，从2007 年实施该制度以来，共有69 起案件，对违法企业进行了按日处罚，个案罚款额最高达3000 多万元，有效遏制了环境违法高发事态，对排污企业起到了很好的威慑效果，违法行为改正率由之前不到4% 高到现在的90% 以上。

　　“增加‘按日计罚’，这对于震慑那些不顾人民群众利益、不顾及子孙后代利益的违法者，对于恢复我国的生态系统，保护我们赖以生存的环境具有十分重要的作用。”王庆喜委员表示。

　　还值得一提的是，按照新环保法规定，“按日计罚”所依据的原处罚数额应“依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行”。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。不仅加重了处罚力度，“按日计罚”的违法行为种类也没有限制。

　　在新环保法中确立“按日计罚”，充分显示了国家治污的坚强决心。信春鹰表示，“‘按日计罚’现在已经有了一个制度设计，其他法律在修改的时候，就要按照这样的一个制度框架来设计它的罚责。所以环保法的修改是针对我国现在严峻环境现实的一记重拳，一个重大的制度建设，对未来的环保工作，为国家整个环境质量的提升将产生重要的作用。”

　　社会普遍认为，新环保法大幅提高了环境违法成本，无形中降低了环境守法的成本，有利于以强有力的法律手段，引导企业、单位在环境守法与环境违法之间做出理性选择。“‘按日计罚’有利于让环保执法硬起来，也将促使企业主动进行产业升级，技术开发，减少污染。”北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲对记者表示。

不仅罚单位还要罚个人

　　由于现行环保法对违法特别严重的行为处罚力度不够，“污染环境只要上缴罚款就没事”成为实际中许多污染环境事件的解决方案。许多意见认为，必须通过修改环保法改变“以罚代管”现象。

　　对此，新环保法以严厉措施给予回应。针对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为，可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

　　针对建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的行为，即通常所说的“未批先建”，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

　　“环保处罚措施不能只限于罚款，情节严重的应当追究具体的违法责任人，比如对企业主要负责人、直接责任人处以罚款、拘留甚至拘役判刑等，这样对违法行为的行政处罚、列入刑法的环境犯罪实行无缝连接。”徐荣春代表在列席常委会会议时建议。

　　黄献忠委员也建议，要加大对企业恶意违法行为的惩处力度，特别是完善对企业直接责任人行政、治安乃至刑事处罚的措施。

　　新环保法明确要求，排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。因污染环境和破坏生态造成损害，应当依照侵权责任法的有关规定承担侵权责任。

　　如果构成犯罪，还将依法追究刑事责任。如果企业事业单位和其他生产经营者具有以下行为：建设项目未依法进行环境影响评价；未取得排污许可证排放污染物；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药等，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

　　这意味着，企业污染环境，不仅单位要受罚，相关责任人也不能幸免。“不仅要求企业事业单位加强自身防污建设，还强化了行政责任，除了经济处罚，增加了人身处罚。构成犯罪的还要承担刑事责任。大幅度提升了处罚力度。”环保部法规司副司长别涛表示。

第三方机构造假将承担连带责任

　　环境影响评价是项目开工建设的前提条件之一。新环保法明确要求，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

　　环境影响评价制度得到委员、代表以及社会各界的赞同，但作为项目建设先决条件的环境影响评价如何保证科学、合理、公正，为一些人所担忧。“现在办个企业、酒店，上一个建筑工程，都需要环评报告，但是现在的环评报告有多大的真实性，承担多大的法律责任？”张龙安代表疑问。

　　实践当中，确实存在环境影响评价机构为企业出具虚假环评报告，使环境遭受污染的问题，令人深恶痛绝。委员们认为，环境影响评价机构及其人员是环境保护领域中重要的参与者，必须通过法律规范这些机构的行为，以确保其实事求是对拟建设项目作出环境影响评价。

　　除了环境影响评价机构，环境监测机构，环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构等第三方单位，都应纳入法制规范。

　　为此，新环保法增加规定，“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。”

　　“如果这些专业性机构弄虚作假，也将与其他的责任者承担连带责任，这是环境保护法从民事责任的角度对他们进行的约束，是比较严格的规定。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示。

　　另外，为威慑污染行为，强化社会监督，新环保法还建立“黑名单”制度，将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入诚信档案，向社会公布违法者名单。

　　“与以往的环境立法相比，新法明显加大了对环境违法行为的处罚力度，这使得新法摆脱了政策法的痕迹，成为一部操作性很强的实施法。”汪劲总结表示。

　　污染环境的法律责任加重，影响最直接的是企业，但被问起是否感到有压力时，太原钢铁集团有限公司环保部副部长张志国对记者表示，“环保需要高投入，其实国内环保技术不比国外差，主要看愿意不愿意投入资金。对于我们这样一直注重通过技术升级减少排污的企业来说，环保法的严格是件利好的事情。因为以前那些通过低成本、高污染的企业，现在被拉到了同一个竞争平台，都应该遵守环保法，我们就有优势了。”他希望严格落实新环保法，让所有企业在法律范围内发展。（文／本刊记者 谢素芳）