全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国专利法》实施情况的报告
——2014年6月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上
全国人大常委会副委员长 陈 竺
2014年06月26日09:34 来源：中国人大网
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全国人民代表大会常务委员会：
根据《全国人大常委会2014年监督工作计划》的安排，全国人大常委会《中华人民共和国专利法》（以下简称“专利法”）执法检查组，于2014年4月至5月，对该法实施情况进行了检查。全国人大常委会对这次执法检查非常重视，张德江委员长专门作出重要批示：“专利法执法检查，是今年全国人大监督工作的一个重点。要通过执法检查，加强专利的运用和保护，使专利的市场价值得到充分体现，使创新者的合法权益得到有效保障，为贯彻实施创新驱动发展战略和建设创新型国家提供法律保障”。批示要求明确，针对性强，对开展专利法执法检查工作具有重要指导意义。
4月2日，执法检查组召开第一次全体会议，听取了国家知识产权局、国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部、商务部、国务院国有资产监督管理委员会和最高人民法院关于贯彻实施专利法情况的汇报。王晨副委员长兼秘书长出席并讲话。随后，由陈昌智、吉炳轩副委员长和我带队，全国人大教科文卫委员会主任委员或副主任委员为组长，部分常委会委员、教科文卫委员会委员和全国人大代表为成员的五个小组，先后赴辽宁、浙江、广东、陕西和安徽五个省进行执法检查。期间，检查组听取了所到省、市政府及有关部门、司法机关贯彻实施专利法情况的汇报，召开了有企业、高等学校、科研机构、律师事务所和专利中介机构等单位参加的座谈会，实地考察了一些企业、高等学校和科研机构。此外，还委托天津、黑龙江、上海、福建、山东、湖北、湖南、四川8省（市）人大常委会在本行政区域内进行检查。
现将这次执法检查情况报告如下：
一、贯彻实施专利法的主要做法和成效
为保护和鼓励发明创造，推动发明创造的运用，提升自主创新能力，促进科技进步和经济社会发展，全国人大常委会于1984年制定了专利法，并于1992年、2000年和2008年三次对法律进行了修订。2006年，第十届全国人大常委会开展了专利法执法检查，有力推动了专利法的实施。八年来，特别是2008年第三次修改专利法以来，国务院有关部门、各级政府高度重视，积极采取措施，加强专利创造、运用、保护和管理，注重发挥专利制度在引导产业结构调整和升级、促进创新能力提升方面的作用，使专利法的贯彻实施取得了显著成效。
（一）专利法制和政策环境持续优化
一是积极完善专利行政法规，制订或修订地方性法规、规章以及有关司法解释，为专利创造、运用、保护和管理等工作提供强有力的法制保障。2010年，国务院作出修改专利法实施细则的决定，国家知识产权局对专利审查指南、专利行政执法办法、专利实施许可备案办法、专利质押登记办法、专利实施强制许可办法等规章进行了修改。截至2014年4月，27个省（区、市）以及16个较大的市出台了保护和促进专利运用的地方性法规。最高人民法院自1985年起先后制定了10余个涉及专利的司法解释性文件，细化和统一了专利侵权判定的法律标准和救济措施。二是把贯彻实施专利法与全面落实《国家知识产权战略纲要》结合起来，围绕“保护专利权人合法权益、鼓励发明创造”、“推动发明创造运用”等方面，有关部门采取了加强职务发明人合法权益保护、加强专利行政执法、促进知识产权资产评估和质押融资、促进知识产权服务业发展等一系列具体措施。截至2013年底，28个省（区、市）和新疆建设兵团以及159个市、区出台了落实《国家知识产权战略纲要》的有关文件，明确了专利工作的战略重点和主要措施。三是在完善有利于知识产权引导产业结构调整与升级、促进创新能力提升的政策环境方面，各地进行了积极探索和实践。如上海市出台了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》，探索自贸区专利管理体制、机制创新；广东省出台了《加快建设知识产权强省的决定》；辽宁省出台了《关于加强专利工作提高自主创新能力的实施意见》等配套文件，将专利工作目标纳入各市政府考核指标等。这些法规、政策和措施，优化了创新环境，有效地促进了专利法的贯彻实施。
（二）专利创造和运用能力不断提升
修订后的专利法为社会创新活动注入新的活力。一是专利创造能力快速提高，专利结构进一步优化。2008年至2013年，我国发明、实用新型和外观设计三种专利申请量由828万件增至2377万件；专利授权量由412万件增至1313万件。2013年，我国发明专利申请量占比五年来首次超过三分之一，达到825万件，连续三年居世界首位，全国每万人口发明专利拥有量提前实现“十二五”规划目标，PCT国际专利申请量首次超过2万件，居世界第三位。企业、科研机构和高等院校等创新主体的专利数量持续增长，中兴、华为的国际专利申请量已连续多年位居世界前列。在航空航天、下一代移动通信、数控机床、超大规模计算机等技术领域实现新突破，取得了一批核心专利。
二是专利交易活动日益活跃。目前，国家专利技术展示交易中心达到41家，全国建立各级技术市场1000多个。2013年，全国技术市场交易额达到7469亿元，是2007年的3倍多,其中涉及专利技术的成交额为670亿元，占全国技术交易总额的比例由2011年的75%增长到9%。浙江、安徽建立了网上技术交易市场，利用网络平台拍卖交易技术成果。陕西省利用杨凌农高会的平台，面向涉农高校、科研机构征集农业专利成果并向社会发布。
三是专利运用模式不断创新。专利质押融资、专利保险试点等知识产权金融工作深入开展。自2008年以来，专利权质押融资金额累计达到638亿元。专利保险工作也取得新进展，2013年全国有530家企业对1855件专利投保，保障金额6438万元。安徽省蚌埠市建立了由政府投入的专利权质押贷款风险补偿金。中科院、北京、深圳、厦门等组建知识产权运营或投资公司，探索开展知识产权投资、运营、咨询、组建专利池等活动。天津市推动高校、行业技术中心建立了8家专利流转储备中心，推介和促进专利运用。
四是专利支撑产业和经济社会发展效果明显。实施专利导航试点工程，探索专利导航产业发展新模式，逐步建立专利分析与产业创新发展相融合、专利运用支撑产业转型升级的工作体系。2008年至2012年，我国高发明专利密集度产业增加值约为52万多亿元。一批具有地方特色的产业集群通过高效运用专利，走出了持续良性发展的新路。
（三）司法与行政并行的专利保护机制有效运行
各级人民法院加强专利审判工作，统一审判标准，优化审判资源，重视审判案例的汇总和研究，发挥裁判指引功能，专利审判水平不断提高。2009年至2013年，全国法院共审结各类一审专利纠纷37660件，其中民事、刑事和行政案件分别为34318件、60件、3282件，结案率为9340%。为适应科技创新对专利司法保护的新需求，适当增加了具有专利案件管辖权的一审法院。目前，全国共有87个中院、7个基层法院审理一审专利民事案件。知识产权审判“三合一”改革成果显著。至2013年底，全国有6个高院、74个中院和80个基层法院实行知识产权行政、刑事、民事审判“三合一”试点。
知识产权部门发挥行政执法查处迅速、程序简便的优势，按照国务院统一部署，组织实施“雷雨”、“天网”、“护航”等专项行动，有效遏制违法行为发生，维护了公平有序的市场经济秩序。从全国范围来看，专利行政执法的制度、机构、队伍和能力建设不断加强。如黑龙江省加强执法能力建设，成立专利行政执法总队；湖南省在全国率先开发使用“专利行政执法管理信息系统”，专利执法效率进一步提高。2007年至2013年，全国知识产权系统专利行政执法办案总量从1662件提高到16227件，增长近10倍。
（四）专利管理和公共服务逐渐加强
一是搭建公共服务平台，增强专利信息服务能力。国家建成中外专利基础信息库、专利检索与服务系统、国家专利数据中心等信息平台。各地也积极加强专利基础建设，如山东省构建覆盖全省的专利信息公共服务体系；湖北省武汉东湖国家自主创新示范区率先建设了全国首家专利投融资一站式综合服务平台；四川省围绕本省优势产业和战略性新兴产业建设了18个行业专利数据库，提升了创新起点和效率。
二是创新维权援助模式，加强维权服务。在全国设立78家维权援助中心，开通“12330”举报投诉公益热线电话。先后成立中山（灯饰）、南通（家纺）、东莞(家具)、杭州（制笔）等针对当地优势产业的知识产权快速维权中心，建立快速审查、确权、维权工作新机制。筹建企业知识产权海外维权中心，为企业提供境外知识产权预警信息、政策法规等服务。
三是引导企业加强专利管理，推进重点产业专利工作。发布实施《企业知识产权管理规范》国家标准，引导企业提高知识产权管理水平。健全中央企业自主创新考核制度。建立重点行业和领域专利信息跟踪和预警工作机制，制定专利分析预警工作管理办法和操作指南等。
二、存在的主要问题
专利法的实施成效显著，但也存在一些困难和问题。检查组认为，以下几个方面的问题需要着重加以研究解决。
（一)专利质量总体上还处在较低水平，不能适应经济和社会发展的需要
一是在关键产业和核心技术领域的专利占有比率低。在部分高新技术领域，我国专利创造能力与国外相比还有明显差距。全社会特别是企业创新意识不强，企业的技术研发投入普遍偏少，创新动力不足，专利布局意识仍然薄弱，拥有核心技术知识产权的企业比例仍然很低。二是作为衡量专利运用与市场化水平关键指标的专利维持时间明显偏短。2012年，国内发明专利平均维持年限为57年，外国在华专利维持平均年限是89年；有效发明专利中，国内维持时间10年以上的占55%，而外国权利人专利维持时间10年以上的有261%。三是面向国外的发明专利申请还较薄弱。作为世界第二大经济体，在国外申请发明专利的数量相对于国内申请所占比例非常小。在欧洲专利局、日本专利局都提出申请，并已在美国专利商标局获得发明专利权的三方专利拥有量至今未突破千件。
(二)侵权行为时有发生，专利保护实际效果与创新主体的期待存在较大差距
从这次执法检查反映的情况看，一是专利侵权现象整体上还时有发生。企业的知识产权意识还比较薄弱，不少企业既不懂得如何利用专利权来保护自己的合法权益，也不懂得如何规避侵犯他人专利权的风险。随着电子商务和现代物流的发展，侵权行为呈现出链条化、网络化、复杂化的新特点。网络平台正成为侵权者销售假冒伪劣侵权产品的一个新途径，给专利保护带来了新挑战。
二是专利保护效果与创新主体的期待存在较大差距。专利维权存在“时间长、举证难、成本高、赔偿低”、“赢了官司、丢了市场”以及判决执行不到位等状况，挫伤了企业开展技术创新和利用专利制度维护自身合法权益的积极性。例如检查组在浙江座谈的12家企业、6家高校和科研机构中，有11家企业、5家高校和科研机构反映专利保护不力，中小企业反映尤为强烈。专利行政执法力度不足，不能有效制裁和震慑专利侵权行为，不能充分发挥快速解决纠纷、维护市场公平竞争的作用。专利审判队伍建设和专利司法执法能力还有待进一步提高；专利侵权诉讼中确权程序复杂，侵权举证难度大，而判决赔偿额往往无法弥补权利人遭受的损失。
（三）专利运用能力不足，专利的市场价值没有得到充分体现
总体上看，专利许可转让不够活跃，市场化水平较低。在上市、并购、作价入股和质押融资等活动中，专利等无形资产的作用还没有充分体现。一些地方专利管理部门的工作存在重扶持专利申请、轻促进专利运用的现象。科技、经济管理与知识产权管理结合不够紧密且缺乏合理的分工。国防专利成果转化渠道不畅。高校和科研院所“重申请、轻运用”的问题较为突出，专利“沉睡”与“流失”现象并存。2013年全国专利调查数据显示，2012年国内高校授权专利实施率不足三成。国有科研机构、高等院校专利转化面临政策、体制障碍，发明人的权益难以体现，专利评估定价机制不健全，科研人员创造和实施专利的热情和积极性不高。企业专利运用能力整体不强，一些企业对专利的市场价值认识不足，对知识产权国际规则缺乏了解，“走出去”的过程中往往遭遇跨国公司知识产权诉讼，难以突破技术壁垒。
（四）专利公共和社会服务能力不强，与快速增长的社会需求之间还存在较大的差距
一是专利管理体制、机制不健全，知识产权综合管理服务能力不强。知识产权管理部门设置分散，各地专利管理机构设置参差不齐，无法实现专利与其他类型知识产权的有效融合管理，不利于知识产权公共服务整体水平的提高。二是专利公共服务投入严重不足，专利工作保障力度不够。专利基础信息资源开放不充分，高质量的专利基础信息平台建设滞后。面向公众和企业的专利信息服务水平和能力需进一步提高。政府服务企业海外专利布局和维权的能力较为薄弱。三是专利社会化服务专业人才和服务机构的数量和能力不足，服务领域和范围有限。截止2013年底，全国共有1019家专利代理机构，执业专利代理人8950名，远不能满足专利事业快速发展的需要。各地知识产权服务业均处于发展初期，专利代理机构的业务主要集中在专利申请环节，为企业提供专利战略规划、专利资产管理、专利分析评估，以及促进专利技术转化实施和支持企业海外维权等高层次服务的能力较弱。行业自律机制不够健全、市场运行秩序不够规范。
三、几点建议
针对法律实施中的突出问题，检查组对进一步贯彻实施专利法提出以下意见和建议：
（一）持续加大宣传力度，进一步提升全社会对实施专利法重要性的认识
持续加大专利法宣传力度，增强全社会知识产权意识和知识产权法制观念，是实施专利法的基础性和长期性的工作。相对其他知识产权领域的法律而言，专利法承载着更多促进技术进步、推动国家实现创新驱动发展的功能和使命。当前，我国处于经济转型升级、产业结构调整和经济发展方式转变的关键时期，提高创新能力、建设创新型国家已成为我国经济社会发展的重要目标，加强知识产权工作已经成为国家经济、社会发展的内在需求。要按照党的十八大和十八届三中全会关于实施知识产权战略，加强知识产权运用和保护的明确要求，强化措施，采取多种形式，利用各种途径，广泛深入宣传专利法，建立专利制度宣传普及、教育培训、学术研究的工作体系。政府有关部门除积极开展专利法实施的宣传工作外，还要积极推动将知识产权知识纳入国民教育体系和各级各类干部培训的学习内容。要支持和鼓励新闻媒体、教育培训机构开展专利法的宣传和培训。要加强宣传的针对性，尤其要加强对企业管理人员有关专利知识的学习和培训，深化依法促进专利事业发展、促进创新能力提升的认识，为实现创新驱动发展战略打下坚实基础。
（二）加强专利保护，有效保障权利人合法权益
专利法的核心在于保护发明创造专利权。专利行政执法和司法保护，是保护专利的主要手段，是重要的法律实施活动。面临专利工作发展的新形势，要继续加强和完善专利执法机制，妥善处理保护专利权与防止专利权滥用问题，维护公平竞争的市场秩序和公众合法权益。一方面要充分发挥司法保护的主导作用，切实加大对侵权行为的判赔力度，以司法判决来规范市场竞争秩序，提升司法保护公信力。十八届三中全会提出“探索建立知识产权法院”，这是中央在新的历史时期对知识产权工作提出的新要求、新任务。要按照中央统一部署，依法稳妥推进知识产权法院的建立。另一方面，要充分认识专利行政执法在我国专利保护中的重要地位和特殊作用，在较长一段时间内仍然要继续发挥专利行政执法查处迅速、程序简便的优势，充实执法力量，提高执法能力，探索完善适应区域发展特色的专利快速维权机制。促进专利行政执法与司法有效衔接，降低专利维权成本，提高执法效率。
创新主体专利法律意识的强弱和自我救济能力的高低，对专利保护具有同样重要的意义。要进一步提高企业等创新主体对专利制度的认识，引导其建立专利分析预警机制，加强自我保护和应对专利纠纷的能力。此外，一些行业协会对企业知识产权争议的调解、仲裁解决也发挥了重要的作用。要引导、扶持行业协会不断提高服务意识和水平，建立和完善协议调解、仲裁机制，促进行业、行政与司法调解的有效衔接，减少法院、政府的案件处理压力，及时有效解决专利纠纷。
（三）促进专利创造和运用，充分实现专利的市场价值
促进专利创造和运用的根本目的在于实现专利的市场价值，这是实施专利制度最重要的环节。政府部门要加强职能转变，提高管理和服务水平，综合运用财政、税收、金融、投资、产业、能源、环境保护等政策，大力引导和支持企业、高校和科研院所创造和运用专利等知识产权。一是要在科技、产业、贸易等政策中突出专利质量导向，引导创新主体更多关注前沿核心技术研究，在关键技术领域超前布局一批具有竞争力的核心专利。二要破除制约专利运用的制度性障碍，深化高校和科研院所的知识产权处置和收益权改革，推动高校和科研机构专利转让、许可，搭建产学研用结合的专利运营平台，健全以市场和需求为导向的专利成果转化机制。三要进一步推动企业成为专利创造和运用的主体。完善企业知识产权管理体系，增强企业掌握运用专利制度和专利资源参与国际竞争的能力。大力支持企业“走出去”，培育一批能熟练运用专利制度、有较强国际竞争力的知识产权优势企业。四是完善知识产权管理的体制机制，加强专利管理和公共服务体系建设，提高专利信息公共服务能力和知识产权综合服务能力，推进专利基础信息资源的开放和利用，完善专利技术交易公共服务平台，更有效地促进专利创造和运用。
（四）完善专利代理等社会服务体系，有力支撑专利制度的良好运行
专利代理等专业化服务是我国专利制度的重要组成部分，贯穿于专利的创造、运用、保护和管理各个环节，是维护创新主体权益、保障专利制度正常运行的重要支撑。一要加快完善专利代理法律制度，营造有利于合法经营、诚实守信、公平有序竞争的法律环境。二要采取有效措施加强对专利代理等知识产权服务机构的监管、扶持和引导，加强服务能力建设，推动专利代理服务行业向专业化、规范化和国际化方向发展，推动专利代理服务与经济社会发展有机结合。三要加强专门人才培养和培育力度，进一步充实和壮大专利代理人才队伍。同时，扶持和引导从事专利信息加工、专利战略咨询等社会服务业发展。
（五）修改专利法及相关法律，进一步完善有利于自主创新的法律环境
专利法修改已经列入本届全国人大五年立法规划一类项目。这次执法检查中，国务院有关部门、最高人民法院和各地都对专利法提出了一些具体修改意见，主要包括：加大专利权保护力度，建立对故意侵犯专利权行为的惩罚性赔偿制度；完善专利诉讼举证责任制度；加强展会活动中的专利执法保护；加大对严重侵犯公共利益的专利侵权行为的执法和查处力度；完善促进专利实施与运用的法律规范；以及适应创意设计产业发展的需要，完善外观设计保护立法等。以上意见，建议在修订专利法等相关法律时予以重点考虑，同时注重法律之间的协调与衔接，使专利法在建设创新型国家中发挥更大作用。
以上报告，请审议。
| (责编：张雨、李婧) |
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