预算公开：细节决定成败

　　全国人大常委会正在修改预算法。“预算公开”是本次预算法修改的最大亮点之一。三审稿规定：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20 日内由本级政府财政部门向社会公开。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20 日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开，涉及国家秘密的内容除外。”在预算公开原则已经确定的前提下，社会上的许多专家和参加预算法修正案草案审议的全国人大常委会委员们开始持续不断地斟酌着全面规范、公开透明预算制度建设中的一些细节问题。因为细节见真章，细节也决定着预算公开的成败。其中，公开的范围、内容的细化等问题是关注的焦点。

　　全口径公开

　　在第三次审议预算法修正案草案时，全国人大常委会委员洪毅说：“公开是监督的基础，监督是公开的意义所在。”

　　但公开如果做不到全面、规范，监督的效果就会打一定的折扣。比如说会发生不规范收入或开支的转移隐藏现象，把不愿意公开的收入或开支转移隐藏到可以不公开的项目或单位中去，从而躲避社会公众的监督。

　　所以在审议时，全国人大常委会委员彭森说，我认为预算的公开透明，是针对整个预算的原则、预算总的盘子。

　　现在，社会舆论普遍认为：既然全口径预算的原则基本得到确认，那么全口径公开也应当成为我们努力的方向。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，“全口径公开首先是全方位，不仅仅是政府部门，凡是花了国家钱的部门和单位，从中央到地方，都应公开‘四本账’：政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。”

　　在审议预算法修正案草案时，全国人大内务司法委员会委员张崇和也说：“预算公开应该做到全方位、全口径公开，不仅仅是政府机关，凡是财政供养的部门或单位都应该向社会公开资金使用情况，逐步将一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这‘四本账’，都纳入到各级人大监管之中，只有这样才能把各级政府预算变成一本清楚账，才能使人民群众对政府预算‘看得懂、能监管’。”

　　为了做到公开内容更加完备，全国人大华侨委员会委员符兴建议把每年度审计机关代表政府向人大常委会作的预算执行和其他财政收支的审计工作报告纳入预算公开的范围。他解释：“按全国人大来说每年6 月份听取财政部预算执行情况报告的同时，也听取审计署的审计工作报告。另外，审计署推动审计报告公开已经有十年的历史，实践证明社会效果很好，得到了百姓的认可，所以我认为预算法中应该把这部分内容作为预算公开的必备内容，纳入预算公开范围中。”

　　全口径公开必然会涉及国家机密的界定，许多单位或项目就是以国家机密作为不公开的挡箭牌的。因此，洪毅委员说：“我觉得要有一个原则，公开是原则，保守秘密应该属于例外，属于少数。国家信息公开条例也是这个原则，除非是法定的国家秘密，人大授权的或者中央政府规定的国家秘密可以不公开。现在各级政府要公开预算、决算、财务报表，包括各个部门、单位预算决算使用情况，很多情况下会出现问题，往往借保密为由不公开了，给法律的严肃性留下了一些遗憾和空缺。”许多专家和参加审议的委员都建议预算法修正案应当界定清楚国家机密的范围。

　　细化公开内容

　　今年是我国大规模公开预、决算信息的第六个年头，而根据这几年公开的实践看，部分内容的笼统与粗略是目前预、决算公开中的一个普遍问题。目前预、决算公开的实际情况是，“大类”预算、笼统预算、原则性预算公开偏多，欠缺更多具体项目和支出用途的细节。比如，许多已经公开的“三公”经费账本，不仅普通的公众，而且许多专家也经常直呼看不懂。

　　在预算法修正案草案第三次审议时，全国人大常委会委员任茂东说：“关于预算编制细化、透明的问题。党的十八届三中全会指出，实施全面规范、公开透明的预算制度。人大对预算的审查监督是否有效，关键是要看预算的编制是否细化。不受监督的权力一定会有腐败产生。建议在第四章的预算编制中将到类、款的规定修改为，中央一级预算经常性支出编列到项，中央建设性支出、基金支出以及专项转移支出都应按项目编制，一一列出。让人大代表容易看懂预算编制，看紧13 亿人民的钱袋子。”

杜黎明委员　　　　　　　洪毅委员　　　　　全国人大华侨委委员符兴

　　杜黎明委员说：“预算公开在三审稿当中已经有了明确的规定。从一般的公开而言，实现这一步比较容易达到。但是要实现进一步公开透明，有技术上的要求，即预算应该明确公开到哪一级。有一个观点说，没有细化的公开，透明度必然不高。”他认为公开的内容不够细化是目前透明性方面反映出来的主要问题之一。他举例说，“比如大家关注的教育支出问题。目前教育支出只公开到款级科目，所谓款级就是把它分为普通教育、职业教育、成人教育等，这样公开得比较粗，只能看到一个绝对数量，每一类有多少钱，看不到到底安排了什么，这些钱用到什么项目去了。所以，我建议对修改稿第三十二条第四款关于预算的规定作进一步细化。也就是按第四款规定按照保障功能由类、款、项，延伸编列到目；按照经济性质分类，由类和款延伸编列到项。”

　　为了让预算公开内容细化得更加明晰，许多专家和全国人大常委会委员还建议尽快实现从按功能分类公开转变为按经济分类公开。目前我国预算收支编列包括按功能分类和按经济分类两套主要体系。所谓功能分类体系，包括“小学教育”“公立医院”“一般公共服务”“社会保障和就业”等，即使公布到“项”一级，因这些项目支出仍涉及方方面面，大家依然较难知道资金的具体去向。而经济分类体系，包括“人头工资”“奖金”“差旅”“会务”“公车运维费”“公务接待费”等，了解这些单项信息更有助于公众知晓资金用于何处，并行使监督权。

　　当前，我国财政预算公开一般采用的是按功能分类。比如，4 月19 日公开2014 年预算的90 多个中央部门，公开的方式都是按功能分类，如教育、医疗卫生等。但公众更期待根据支出的实际用途划分，如人员工资、奖金、差旅等，呈现预算“怎么花的”。

　　在预算法修正案草案第三次审议时，张崇和委员就主张：“公开方式不能仅仅局限在按教育、医疗卫生等功能划分上。应该细化到支出的实际用途，哪些用于“三公”支出，哪些用于民生福利，使大家能看清财政资金究竟是怎么花的。”

　　在接受记者采访时，预算问题专家叶青表示，预算公开应该“双管齐下”，功能分类与经济分类一起上。目前我国主要是按功能分类公开，但“三公”经费、会议费等公开，已经具备了经济分类的性质，完全可以在此基础上，扩大按照经济分类的公开内容。