地方举债，如何建好“防火墙”

　　适度解禁地方政府举债，意味着我们要“开明渠，堵阴沟，建防火墙”，但最关键的是把地方政府举债的“防火墙”修好，总结过去的教训，广泛征求社会民众的意见，设定一系列公平、公正、公开的规则。

　　地方政府举债关乎未来中央政府和地方政府在“举债”上的权力分配，对地方自主发展经济将产生深远的影响，因此一直是民间期望颇高、讨论热度居高不下的焦点问题。

　　近期，提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案在这方面有了实质性的突破，明确适度解禁地方政府举债权限，并设置多重措施加强对财政风险防控。

　　“预算法修正案草案三审稿准备放开地方政府发债，理由是我们要‘开前门、堵后门、修围墙’。现在最重要的是怎样把防火墙修好，这是最关键的。”辜胜阻委员在审议中强调说。

　　地方债务“解禁”

　　回溯地方债务历史，据业内人士介绍，现行预算法实施以来，曾经历过两次高峰：第一次在1997 年亚洲金融危机后，第二次在2008 年“次贷”风暴而引发的国际金融危机后。

　　“这两次的共同背景都是为了刺激经济增长而实施的扩张性的经济政策，不同之处在于，最近一次的地方债高峰远比第一次的规模更大，所涉及的政府层级更多。”

　　但是一直以来，我国的地方政府举债在法律层面都处于尴尬的地位。根据现行预算法的规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。这就意味着，从法律上讲，地方政府发债并非名正言顺。

　　而且此前，为了防控风险，经历过“两审”的预算法修正案草案，都保留了现行条款，明确“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但一些委员在审议中提出，为适应地方经济社会发展的需要，应当适度放开地方政府举债的权限。另外，“从实际看，地方政府举债是难避免的，不让公开举债，就采取暗中举债，这样危害更大，只有把责任明确到地方一级，才能有效地消除地方政府债务的风险。”有委员如是说。

　　为此，本次预算法修正案草案三审稿汇总了各方意见，明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同时，强化举债监管规定，对违法举债或为他人提供担保的规定相应法律责任。

　　立法是对实践作出的积极回应。此前党的十八届三中全会决定已透露出为地方政府发债“解禁”信号，如在健全城乡发展一体化体制机制部分提到“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。尹中卿委员表示，十八届三中全会提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“编制全国和地方资产负债表”，加大“新增债务”指标在考核评价体系中的比重，对防范和化解政府性债务提出新的要求。

　　加强风险管控

　　虽然适度放闸地方政府发债已是必然趋势，但由此带来的财政金融风险问题不容忽视。辜胜阻在审议中不无担忧地表示，当前中国地方债务增长过快。根据审计署的数据，目前地方政府负债规模的增速达到20%，而GDP 增速只有7%—8%。有相当一部分的地方负债率已达100% 甚至超过100%。负债严重高度依赖土地收入，且资金使用上极端不规范。

　　因此，对地方政府举债放闸之时，从立法上如何构建地方债管理的长效机制，理顺完整透明的预算监督体系和相配套的各级产权和举债权，将地方政府举债推向阳光化轨道，并加强风险防控就显得尤为紧迫。

　　据了解，本次三审稿在适度赋予地方发债权的同时，设置五道防范措施，进行严格管理。一是明确举债主体：仅限于经国务院批准的省、自治区、直辖市。二是对举债方式、用途、偿债资金等作出明确：方式限于发行地方政府债券；用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，不得用于经常性支出；应当有稳定的债务偿还资金来源。三是明确债务规模和管理方式：地方政府债务规模，由国务院报全国人大及其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。四是明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，以及为他人债务提供担保。五是对违法举债或者为他人提供担保，规定了相应的法律责任。

　　全国人大法律委员会副主任委员李飞表示，这是进一步规范地方政府的举债行为，使其法制化、透明化，并就近些年来地方政府举债过程中存在的问题，作出有针对性的规定。

　　对此，常委会组成人员一致认为，修改内容对于严格防范财政风险极为重要。吴晓灵委员表示，这些内容有利于加强和规范地方债务管理，同时也符合管理的实际情况。

　　“政府性债务是现在海外唱衰中国一个很重要的理由。”辜胜阻则对地方政府举债放开依然持审慎态度。他表示，美国的金融危机、欧债危机都是和政府债务有关的，所以，对这个问题要非常慎重。我们放开地方政府发债，理由是“开明渠，堵阴沟，建防火墙”，“现在最重要的是怎样把这个‘防火墙’修好，这是最关键的。”辜胜阻强调说。

　　关键是建好“防火墙”

　　面对各方关注，预算法修正案草案考虑将地方债转正，其初衷是开前门、堵后门，让地方政府的债务融资公开透明，也可藉此控制其债务风险。不过，在外界看来，立法对于地方政府举债的风险防范仍然存在很大完善的空间，这些无疑考验着立法机关的智慧。

　　“应建立政府债务管理及风险预警机制。”尹中卿委员认为，与现行预算法相比，草案三审稿开了口子，对举债主体、举债方式和用途、偿债资金等方面提出了要求。现行预算法规定，除法律和国务院另有规定外不得发行债券，现在改为国务院批准的省、自治区、直辖市可以发债。但“现实中，地方政府性债务主要规模和潜在风险并不在省、自治区、直辖市，而在市、县”。尹中卿认为，这次修改，与现行规定相比只是角度变了一下。“所以如何真正建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，预算法修正案草案还需要研究。”

　　在辜胜阻委员看来，举债规模是预算中最重要的一个问题，“它的职能权限来自全国人民代表大会，和预算一样，必须由全国人民代表大会而非常委会来批准。”同时辜胜阻进一步分析称，现在是中央政府来控制举债规模，举债权是省级政府行使，但是用钱的是市政府甚至可能涉及县、乡，一些政府官员会认为现在负债很多，可以由下一任来还，或者由上面的人来还。如果有这种观念和意识的话，道德风险是很严重的，将来出现的局面可能是“两级跑部钱进”，一是省政府到北京跑发债规模；二是市政府和县政府到省会城市跑财政厅要钱，从省政府负债当中拿钱。对此辜胜阻表示，法律在偿债的责任问题上，必须作出明确规定，谁用钱谁还钱。

　　“有些国家发债有很多限制性的指标，要看债务的利息和经常性收入的比例，要看负债比、负债率，要看债务的余额和经常性收入。”在辜胜阻看来，如果规则制定得不严格、不透明，就会出现不公平的问题，所以要更加强调信息披露的“阳光化”。此外，立法还要明确界定债务的使用范围，要对地方政府债分类管理，严格实行规模控制。

　　罗亮权委员对此持同样的观点。他认为，现在地县一级举债搞发展，主要是用土地来抵押，所以寅吃卯粮比较突出，“如果（草案）在县、地市这一级不写清楚的话，很可能造成大量的举债，搞暂时的发展，造成一届的政绩、几届的包袱。”

　　本次修正案草案明确举债主体仅限于经国务院批准的省、自治区、直辖市，并提出除规定以外，“地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式举借债务。”对此，全国人大代表康永恒提出了不同见解。他表示，立法本意是用一刀切的猛药，切除地方市县财政的债务风险。但审计署的审计结果显示，至2013 年6 月地方政府负债总额为10.89 万亿，其中地市级为4.66 万亿，县级为2.84 万亿。其中还有相当部分是属于来自中央安排的外国政府、世界银行的转贷借款。据此，“不得以任何方式举借债务”过于绝对。

　　据基层调查，上述债务中有的还款延展期长达30 年。康永恒解释说，这意味着“无论这一刀怎么切，这剂药怎么猛，在长达30 年左右的时间里，地方政府都已经存在债务了，都还有其他非‘地方政府债券’的举债借款。”所以，康永恒强调，切不可对这个已经长期存在的情况视而不见，而是应当在既不放任自流，饮鸩止渴，也不因噎废食之间，走进一步加强人大全口径法治监督的路。（文／本刊记者 张维炜）

康永恒代表　　　　　　　　　　 罗亮权委员