让人大扎紧政府的钱袋子

何晔晖委员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　刘政奎委员

王乃坤委员　　　　　　　　　　　　　　　　　　　杨震委员

赵皖平代表 周天鸿

　　审查监督政府预算是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，是人大及其常委会行使国家权力的重要体现。人大的地位是法律赋予的，要行使监督权必须有法律的支持和保障，完善的法律体系是保证人大预算监督效能充分发挥的法律基础。预算法修改的一个重要目的就是让人大更好地行使监督权。

　　人大审查监督预算得到加强

　　为加强人大对政府预算的审查监督力度，预算法修正案草案三审稿增加了不少新内容。

　　一是要求报人大审批的预算草案应当细化，一般公共预算支出按其保障功能分类（类、款、项三级），应当编列到项；按其经济性质分类（类、款两级），基本支出应当编列到款。

　　同时，要求一般性转移支付应当按照国务院规定的标准和计算方法编制，专项转移支付应当分地区、分项目编制。

　　二是规定县级预算调整方案和决算草案由县级人大常委会有关工作机构初步审查。

　　三是规定将人大有关专门委员会、常委会有关工作机构的初步审查意见印发人大代表和常委会组成人员。

　　四是增加对预算批准前政府安排支出的监督，要求上述支出情况应当在预算草案的报告中作出说明。

　　五是增加各级人大常委会在审查决算草案时应当重点审查的内容。

　　为落实十八届三中全会决定有关要求，三审稿还增加了各级政府编制政府财务报告，并报人大常委会备案的规定。

　　这些内容，对于细化预算编制、推进预算公开透明、加强人大及常委会对预算的实质审查和全面监督具有一定的积极作用。但是在一些委员看来，要达到“勒住政府钱袋子”的目的，还需进一步强化人大的审查监督力度。尽管中央多次强调，要将权力关进制度的笼子，但事实上，“政府还是不愿意放弃既得权力，也不愿意自身权力在使用上有所限制。”

　　“目前从法律的条文表述上来看，更多的还是一种程序上的设计，对监督工作的刚性，要求不明确、不具体，没有规定到位。” 何晔晖委员指出。

　　“三中全会提出要健全人大讨论决定重大事项制度，加强人大预算决算审查监督。在我国，人大及其常委会审查批准预决算是重要的民主制度，也是重要的国家权力配置制度。”尹中卿委员强调，“尽管预算法不是监督法，但是在人大审查批准方面应该与监督法的基本原则相适应，应当落实宪法的有关规定，对如何发挥人大专委会、工委作用，发挥人大代表作用能够提出原则的要求。”

　　距“时间足、看得懂”还有差距

　　“每次来参加‘两会’，所有报告中预算报告是最难看懂，也是最纠结的。”全国人大代表赵皖平感慨。

　　“时间紧、难看懂”是代表、委员普遍的感受。

　　周天鸿委员建议在预算草案提前45天或30 天送到人大财经委或者专门委员会的同时一并送达给代表和委员。“既然是提前45 天预算草案就送达了，那么也可以45 天同时送达代表和委员，财经委一边审查，代表、委员可以动态性地进行跟踪。”他对广东建立网络平台的做法予以肯定。“各级人大会议期间，代表们基本上都提出这样的意见，特别是有些县级人大提出预算草案只留给代表们一两个晚上的时间，根本不可能进行有效审查，能不能定一个时间将预算草案送达代表和委员，或通过不同的方式让代表和委员事先能够获取预算草案。”

　　草案要求报送各级人民代表大会会议审查和批准的预算草案应当细化，“我认为现在不仅要细化，而且要规范，特别是各级政府的各部门、各直属单位的预算应当统一格式和要求，让人大代表和公众更容易看懂，这样才便于代表大会会议的审查，向社会公开以后也便于社会的监督。” 刘政奎委员指出。

　　尹中卿委员建议在代表大会会议审查预算草案之前增加常委会审查。“现在初步审查交给专门委员会，为什么不能在人大会议之前，安排常委会审查一次预算草案？比如2 月份的常委会安排一次审议、审查，修改以后提交代表大会会议，这不更好？”

　　人大预算监督应避免走过场

　　在草案前两审中，如何设置人大的预算审查监督权，是争议焦点之一。特别是“授权立法”条款，即授权国务院和国务院财政部门的条款达10 多条。一些专家指出，这些“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能，“把原来应该是人大‘批准’的，改成人大‘审议’了，把该是人大‘审议’的改成由人大‘提出意见’，但具体办法由国务院及其有关部门制定。”

　　一些委员指出，一些地方人大的预算监督力量薄弱也难使监督权落实到位。“有的地方人大还没有预算工委，有的地区人大财经委也只有几个人。强化人大对预算的监督审查，怎样提高人大的预算监督能力是下一步的重点。”

　　“目前，很多省市人大常委会均设有预算工作委员会。但是现行预算法中并没有明确预算工委的法律地位，对财经委与预算工委的关系，以及预算工委进行预先审查的法律效力、审查内容、审查结果处理都没有相关规定。”黄润秋委员建议，在法律草案中增加相关内容。为了理顺关系，在预算法中明确预算审查监督职责应该由预算委员会，而不是财经委或者预算工委来实施，从而提高预算审查的专职性、权威性和专业性。

　　一些委员提出，应赋予人大预算修改权和调整权。尹中卿委员指出，“现在我们的预算草案审查也好、批准也好，一个字都不能动，所有的发言等于白说，最终体现在表决上，表决又是一揽子表决，赞成就是赞成，不赞成就是不赞成，法律对预算没有被批准怎么处理也没有规定。”杨震委员表示，“这直接导致了人大对预算监督非常弱。”

　　“就目前人大有关专委会的力量，要对全口径的预算在30 到45 天时间内进行认真的审查，显然是很困难的。”刘政奎委员建议，可引入第三方机构协助审查，避免现在的审查走程序、走形式、不深入。

　　“全国人民代表大会会议每年3 月审议批准当年预算，这样就造成实际预算的执行时间就8 个月，尤其是预算安排的一些政府采购项目，工作程度复杂，周期也较长，支出往往都集中在年底，有的甚至当年无法支出。”王乃坤委员建议，把“预算年度自公历1 月1 日起，至12 月31 日止”，修改为“预算年度自公历4 月1 日至下一年3 月30 日”。

　　王乃坤说，1 月1 日到12 月30 日是按照自然年度确定的预算年度，这种预算年度与全国人大批准预算时间不衔接的状况，在某种程度上削弱了预算的约束力，也不利于预算执行效率的提高。“‘两会’期间，我所在的上海代表团对此有呼吁，我所在工作单位的规划财务部也有这个呼声，调整预算年度不难，收和支都不变，只是时间段的调整，有利于做到依法编制预算，当年预算当年执行。”

　　改革开放30 多年来，预算法实施近20 年来，地方人大及其常委会有很多新的探索，例如，广东打造透明钱柜，人大财经委、预算工委与财政厅联网；四川人大推行人大代表担任联络员提前介入预算审查制度；湖北人大建立对预算重大投资项目跟踪制度；北京人大尝试部门预算绩效监督制度，等等。许多委员建议，“这些探索和实践证明行之有效的经验都可以体现在预算法修正案之中。”