深圳“一市两法”终结的记忆片段

图为广东省人大常委会请示影印件。

　　阚珂

　　“特区是中国的特区,只是在广东办”

　　1980年8月26日,五届全国人大常委会第十五次会议通过了国务院提请审议的《广东省经济特区条例》,决定在广东省深圳、珠海、汕头市分别划出一定区域,设置经济特区。由此,经济特区有了法律地位和法律保障。阅读过这一条例的人知道,该条例附则规定:本条例由广东省人民代表大会通过,并报全国人大常委会批准后施行。

　　为什么广东省人大制定的条例要经过全国人大常委会批准呢?这里面有个故事。在这个特区条例有无必要提请全国人大审议通过问题上,广东省有两种意见针锋相对。有一种意见认为,经济特区条例是广东省的地方性法规,由全国人大通过无此先例。时任深圳市委书记的吴南生等人主力必须由全国人大通过。意见无法统一,“矛盾”上交到了最高层。吴南生在电话里对叶剑英委员长办公室主任说:“特区是中国的特区,只是在广东办,如果没有经过全国人大通过,那我们就不肯办了。”叶剑英委员长回了三个字:“明白了”。这样,有了这个特区条例由国务院提请、全国人大常委会审议作出批准决定这一“特例”。让许多人感到意外的是,条例获得批准公布几天后,那些藏在深圳梧桐山上准备外逃的人群消失了,不外逃了,老百姓看到了生活的希望。

　　深圳终获经济特区立法权

　　为了加快深圳经济特区建设,1989年3月,国务院提请七届全国人大二次会议审议授予深圳市经济特区立法权的议案。在深圳经济特区建立的最初10年,作为设区的市级意义上的深圳市人大及其常委会一直没有成立。据说当时有个政权体制设置问题的考虑。在这次全国人大会议审议这一议案时,代表提出了一些意见,其中的一个意见是,深圳市人大及其常委会尚未建立,没有“户口”就给“粮票”的做法不妥,建议待其人大及其常委会建立后再考虑授权。人大代表在审议议案中提出各种不同意见,这是再正常不过的事情了,它可以使对作出的决定考虑得更周全些、更慎重些,虽然有时在效率上会有所牺牲,但这也是人大这个机构存在的必要性的一个非常重要的方面。我在全国人大机关工作时间越长这种感受越深。4月4日,全国人大会议没有直接对深圳作出授权决定,而是授权全国人大常委会在深圳市产生人大及其常委会后作出相应决定。

　　1990年12月,深圳市第一届人大第一次会议召开,并产生了市人大常委会。这时,授予深圳市经济特区立法权的问题提到了全国人大常委会的议事日程上。在全国人大常委会征求意见的过程中一直有不同意见,授权问题一段时间没有解决。后来提出不再征求意见,由全国人大常委会来决定。在小平同志视察南方重要谈话精神的有力推动下,1992年7月1日,七届全国人大常委会第二十六次会议作出了授予深圳市经济特区立法权的决定。深圳从特区试办到获得立法权用时13年。

　　深圳“一市两法”的困扰

　　我体会,赋予深圳市的制定经济特区法规规章的权力,不是通常意义上的立法权,它本义是解决经济特区发展中的立法问题,而不是解决经济特区之外行政区域发展所需要的立法问题。

　　但事物的关联性、问题的复杂性和情况的发展变化并不一定一开始就能完全考虑到。全国人大常委会作出授权决定时,特区外的宝安县与特区所在的福田、罗湖、南山三个城区(特区面积327.5平方公里,占深圳市总面积的1/6)不同,不适用特区法规矛盾并不突出。随着城市化进程,宝安县改为宝安、龙岗两城区,与特区内的三个城区基本上同步发展。但特区法规只能在经济特区实施,而在经济特区外的宝安、龙岗两区实施的是广东省的地方性法规,这种情况不适应深圳市经济发展和法制建设的要求。用深圳市人大同志的话说,这个时候深圳市是“一市两法”(或称“一市两制”),他们希望解决这个问题。

　　1994年4月底,深圳市人大常委会有关负责人就如何解决深圳经济特区法规适用于包括宝安区、龙岗区在内的全市行政区域问题专程到北京,向全国人大常委会法制工作委员会请示。6月26日,深圳市人大常委会向广东省人大常委会请示,请其就深圳市宝安、龙岗两区适用经济特区法规问题作出决定。广东省人大常委会同意深圳经济特区法规适用于包括宝安、龙岗两区在内的深圳全市行政区域,但认为广东省无权擅自扩大深圳经济特区法规的适用范围,于是在7月19日向全国人大常委会转报了深圳市的请示。全国人大常委会有关负责同志8月2日将这个文件批示给我:“此件请阚珂同志阅存。过几天抽时请深圳人大来一下,听听汇报。”

　　深圳实现“一市一制”

　　1994年8月,国务院有关副秘书长和国务院法制局负责人到人民大会堂,与全国人大常委会有关副秘书长交换意见,我参加了这个会议。研究认为,这个问题涉及扩大经济特区的范围,提出三种办法:第一,将深圳经济特区扩大到宝安、龙岗两区,但当时没有扩大特区范围的考虑,而扩大特区范围不由全国人大决定；第二,可由全国人大作出深圳经济特区法规在其全市实施的决定,但认为不宜由全国人大作这样“二次授权”性质的决定；第三,将深圳市变为较大的市,这样,它就有了制定地方性法规的权力,但经济特区法规仍不能在宝安、龙岗两区适用,“一市两法”没有彻底解决,另外,当时已暂停审批较大的市。9月5日,全国人大常委会有关负责同志和几位有关副秘书长、法制工作委员会的有关负责同志听取了深圳市人大常委会有关负责同志的汇报。我参加了这个汇报会。

　　1995年12月27日,全国人大常委会办公厅向广东省人大常委会发出《关于深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》,同意深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内(包括宝安、龙岗两区)。但法规有关国家赋予经济特区的特殊改革方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人大及其常委会制定的法规在非经济特区的宝安、龙岗两区实施时,如果与广东省人大及其常委会制定的地方性法规发生冲突,应适用广东省人大及其常委会制定的地方性法规。复函解决了深圳市经济特区内外统一适用经济特区法规问题,但由于国家赋予经济特区的特殊改革方面的规定只能适用于所属经济特区,这样,在实质上没有扩大经济特区立法权。

　　2000年3月15日,九届全国人大三次会议通过了立法法,明确经济特区为较大的市,享有制定地方性法规的权力,法规报所在省人大常委会批准。这就深圳市而言,是确认了1995年12月27日全国人大常委会办公厅给广东省人大常委会的复函。

　　2010年5月27日,国务院就广东省提出的《关于延伸深圳经济特区范围的请示》,作出了《关于扩大深圳经济特区范围的批复》。根据这个批复,从2010年7月1日起,深圳经济特区范围扩大到深圳全市。这样,在深圳全市既统一实施深圳经济特区法规,又统一实施深圳市地方性法规,“一市两法”问题得到了全面、彻底解决。换句话说,深圳“一市两法”问题到此终结。

　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)

(来源:法制日报)