我国立法体制和程序不断发展完善

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　　制图/高岳

　　全国人大及其常委会的专属立法权

　　国家主权的事项

　　各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权

　　民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度

　　犯罪和刑罚

　　对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚

　　对非国有财产的征收

　　民事基本制度

　　基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度

　　诉讼和仲裁制度

　　必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项

　　60年来,我国立法权限、立法程序、授权立法、法律解释、法律适用、法规规章备案等一系列立法制度逐步建立——

　　□本报记者席锋宇

　　8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定。此前,全国人大常委会会议已先后四次审议预算法修正案草案。

　　立法,是国家通过法定程序将国家意志制度化、法律化,创制法律规则的重要政治活动。作为最高国家权力机关的全国人大拥有最高立法权。1954年9月15日,一届全国人大一次会议召开。此后的60年间,全国人大及其常委会始终坚持党的领导,紧紧围绕党和国家工作大局行使立法权,我国立法工作取得举世瞩目的成就。与此同时,60年来我国的立法体制和立法程序也经历了不断发展、完善的过程。

　　改变立法权高度集中模式

　　一个国家采取什么样的立法体制,是由这个国家的国体、政体、国家结构形式、历史传统等一系列客观因素决定的。

　　“1954年宪法规定的立法体制把立法权的层次控制得很高,只有全国人大才有立法权,常委会都没有。国务院只有制定决议发布行政措施的权力。”全国人大常委会法工委原副主任张春生在接受《法制日报》记者采访时说。

　　张春生介绍,当时是为了保证法制统一,可是实施一年多之后,无论从中央到地方,都感到这个规定有一些不合实际。1956年,中央召开政治局扩大会议,毛泽东主席指出,“我们的宪法规定,立法权集中在中央,但是在不违反宪法跟中央政策的前提之下,地方可以制定章程、条例。我们既要统一又要特殊。”但是,1957年以后,一直连年搞运动,这个问题没解决。

　　在党的十一届三中全会后的宪法修改中,加强人民代表大会制度建设成为一项重要内容。加强人大制度建设,首要的是扩大全国人大常委会职权。而扩权的核心内容是,改变代表大会唯一行使国家立法权的体制。1982年宪法规定,全国人大及其常委会共同行使国家立法权。同时规定,“基本法律”由全国人大制定,“基本法律”之外的法律由全国人大常委会制定。

　　华东政法大学法律学院教授刘松山是中国法学会立法学研究会常务理事,多年研究我国立法体制。他认为,现行宪法确立的全国人大及其常委会的这一立法权限,是我国立法体制的一项重大改革,一直延续至今。30多年的立法实践证明,这一立法体制符合我国人大制度的实际情况,是必要的、可行的。全国人大常委会在大会闭会期间广泛地、经常地行使国家立法权,制定了一大批法律,其立法数量占法律总数的80%以上。

　　国务院制定大量行政法规

　　国务院法制办公室原主任曹康泰撰文指出,我国行政机关获得立法权,是自1982年开始的。1982年宪法规定,国务院享有根据宪法和法律制定行政法规的职权。1982年宪法制定不久,经济建设成为国家工作的中心任务,经济体制改革和对外开放领域遇到许多问题,都需要制定法律,但是条件又不成熟。在这一背景下,时任全国人大常委会委员长的彭真创造性地主导全国人大及其常委会对国务院连续进行了三次授权立法。

　　1983年9月,六届全国人大常委会第二次会议作出决定,授权国务院对五届全国人大常委会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于退休、退职的暂行办法》的部分规定作一些必要的修改和补充。

　　1984年9月,六届全国人大常委会第七次会议作出决定,授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人大常委会审议。

　　1985年4月,六届全国人大三次会议作出决定,授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或者条例。

　　“国务院及其部门根据宪法和法律赋予的权限,制定了大量的行政法规和规章。这对促进经济和社会的发展,不断推进改革开放,发挥了十分巨大的作用。”刘松山如此评价国务院拥有立法权之后的表现。

　　地方立法权不断扩大延伸

　　1979年,彭真主持修改地方组织法时,就确立地方立法权说:“一切都由中央制定、颁布,并且定得很死,全国一刀切,那就很难适应千差万别的具体情况,不是挂一漏万,就是主观主义,实践证明不行。”他认为,要调动地方的积极性,使地方有权处理自己的事务,必须向地方下放立法权。

　　张春生介绍,地方立法权限又分一般地方的立法和特殊地方的立法。一般地方的立法权限是指1982年宪法中明确规定,授予省、自治区、直辖市人大制定地方性法规。到了1986年又做了延伸,延伸到省会市、较大市。特殊地方的立法权限,比一般地方的立法权限要大。宪法授予自治地方特殊的立法权,叫制定自治条例单行条例。

　　此外,1981年全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会,根据有关的法律、法令、政策规定的原则,按照本省经济特区的具体情况和实际需要,制定经济特区的各项单行经济法规,并报全国人大常委会和国务院备案。1988年、1992年、1994年和1996年全国人大先后四次分别授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在各自的经济特区实施,并报全国人大常委会、国务院和所在省的人大常委会备案。还有一类拥有特殊地方立法权限的就是特别行政区。

　　一审制到最终确立三审制

　　现在,每两个月举行一次的全国人大常委会会议,在第一次审议法律案前,都要在全体会议上听取提案人的说明,再举行分组会议进行审议,审议少则两三次,多则像物权法草案经历了八次审议,前后跨度长达13年。

　　人大制度刚刚确立时,这样的立法程序并没有形成。从1954年开始,全国人大及其常委会的立法活动,采用的办法是当次会议提出法律案,当次会议审议通过,称为一审制。这种审议方式,常委会组成人员对法律案没有时间深入研究,难以认真审议。彭真说:“一些很复杂的法律,内容比较重要的法律,临到开会才让人看,的确不太合适。”

　　1983年3月,彭真在委员长会议上提出法律案审议分步走的方案:“对于向人大常委会提出的法律案,第一次常委会会议确定是不是列入议程,这个法律案能不能成立。成立了,就把这个法律案发给常委委员,同时交给专门委员会审议,让大家有一个考虑研究的时间,在下次或者以后的常委会会议上再审议通过。”

　　在同年8月举行的六届全国人大常委会第二次会议上,时任全国人大常委会秘书长的王汉斌对提请会议审议的几个法律案作了说明,指出草案审议不再是一审过关。

　　曾担任全国人大常委会法工委主任的顾昂然担任过彭真同志的秘书。他回忆,那一次常委会期间彭真说,这次讨论法律案安排四天,不够就五天,需要多少天就多少天,总之要把问题搞清楚。一个人一言堂,五分钟就解决了。民主要集中各方面意见,所以需要时间。

　　从此以后,全国人大常委会审议法律案,一改“当次提会,当次通过”的一审制。一件法律案,一般要经过两次或者两次以上的常委会会议审议,将主要矛盾和分歧意见解决之后,才付表决。在这个过程中,往往会对法律案作不同程度的修改,甚至是重大原则修改。以九届全国人大为例,审议通过的74件法律,一审通过的有8件,二审通过的有20件,三审通过的有38件,四审通过的有6件,甚至还有五审才通过的证券法和合同法。

　　法律案审议制度的改变,使立法质量得到提高。曾任十届全国人大法律委员会主任委员的杨景宇对此有一个很恰当的评价,“这看上去是立法程序的变化,但意义远远超过程序的规定。这改变了过去人大给人留下的‘橡皮图章’印象,使其真正行使国家权力,是带有制度性突破的。”

　　全国人大及其常委会还制定完善了全国人大组织法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法,对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题作出基本规定,全国人大及其常委会议事规则则对法律制定的工作程序进一步作了具体规定。

　　“需要根据宪法制定立法法,对法律、法规以及规章的制定作出统一规定,使之更加规范化、制度化,以维护国家法制的统一。”在2000年3月9日九届全国人大三次会议上,时任全国人大会常委会法工委主任的顾昂然向大会作关于立法法草案的说明。

　　谈起我国立法体制和程序的发展和完善,必定绕不开这部具有纲领性、基础性的基本法——立法法。全国人大法律委员会原主任委员胡康生认为,立法法总结了1979年以来我国的立法工作经验,针对立法实际工作中存在的突出问题,对我国的立法活动应当遵循的原则、立法权限、授权立法、立法程序、法律解释、法律适用、法规规章备案等一系列制度作出规定。关于立法权限的划分,对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方之间的立法事项作了规定；关于立法程序,从法律案的提出、审议、表决和公布几个环节作出规定。立法法的颁布施行,对于规范立法活动,健全国家立法制度,维护国家法制统一,最终形成中国特色社会主义法律体系,推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程,有着十分重要的意义。

　　在刚刚结束的十二届全国人大常委会第十次会议上,立法法修正案草案首次被提请审议。草案从完善授权立法,健全立法起草、论证、审议机制,赋予设区的市地方立法权,增加法律通过前评估制度等方面,进行了修改和完善。

　　伴随着全国人大成立60年的历程,我国立法体制和立法程序不断发展完善,已渐趋成熟。