代表工作让人大制度落地生根

在中国民主政治不断前行的历史征程中，全国人大代表无疑是其重要的见证者和推动力量。在过去的六十年里，作为最高国家权力机关的组成人员，扎根于亿万民众的这股力量为国家发展做出的贡献真实确凿，引人瞩目。

六十年间，人大代表工作经历了从无到有、从单一到丰富、从探索到规范的发展过程，形式不断创新，内容愈发充实，制度日臻完善，推动着人民代表大会制度与时俱进。

代表工作活跃开启——“代表视察应该坚持下去”

在一届全国人大代表心目中，1954年全国人大一次会议的召开，开启了他们人生新的篇章。谈到六十年前的经历，已是耄耋之年的杨海波仍兴奋不已，“那时能当选为全国人大代表是很高的荣耀。老百姓对人大代表非常尊敬。每个人大代表都报以极大的热情努力学习当好代表。”

除了参与国家重大事项的讨论决策，积极向大会提出代表提案成为全国人大代表履行代表职责的一项重要方式。据了解，一届全国人大非常重视提案工作，从一次会议开始就专门设立“提案审查委员会”，在大会期间对代表提案进行审查，提出审查意见并向大会报告，最终由大会审议、表决审查意见。

新中国成立初期百废待兴，代表们的提案涉及政治、经济生活的方方面面。那时30 多岁的杨海波正是风华正茂的年龄，由于一直在从事青年团的工作，他和几名代表联名提出了好几个提案。“印象最深的是，考虑到国家社会主义建设正需要大量的人才，我们建议国家加大教育经费的投入，用以鼓励和支持青少年接受教育。”据统计，从1954年至1964 年，共召开过10 次全国人代会，每次会议都设有提案审查委员会, 负责审查代表提出的提案，期间共收到代表提案1200 多件。

此外，一届全国人大期间还创立了代表视察制度。其中，最早提议的是著名爱国将领张治中。据其秘书余湛邦回忆，1954 年10 月，张治中（时任全国人大常委会委员）向刘少奇委员长写信，建议每位常委会委员都要出去视察，了解地方情况，听取群众意见。毛泽东主席看到了，很是赞赏，并提出把参加视察的范围扩大到全国人大代表，后来又提议让全国政协委员也一同参加视察。

随后，1955 年7 月的一届全国人大二次会议上，青海省代表团进一步提出将全国人大代表及省、市、州、县人大代表视察工作定为一项经常性制度，被大会列为二号提案。全国人大常委会对此非常重视，在当年8 月6 日通过了专门的决定，明确全国人大代表和省级人大代表一般每年视察两次，并对代表视察的基本原则、组织安排、活动方式和经费保障作出了规定，从此代表视察工作被作为一项制度正式确定下来。

同年10 月，毛泽东主席提议进行一个月的视察。据当时媒体报道，刘少奇委员长、宋庆龄等副委员长都带头参加视察。视察结束后，刘少奇、周恩来等同志还亲自听取汇报。这次视察写出书面报告149 份，提出意见和建议1000 多条。

据统计，从1956 年至1957 年1 月，全国人大代表和全国政协委员在全国各地进行了三次视察。可见，这一时期是我国代表视察的“活跃期”，提案数量明显增多。时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真曾对代表视察制度如此评价道，它是“保证代表密切联系人民群众、全面了解实际情况，保证全国人民代表大会正确地决定各项政策、有效地监督各级国家机关及时改进工作，并且防止和克服国家领导机关脱离实际、脱离群众的主观主义、官僚主义倾向的一项重要措施，应该坚持下去”。

全面复苏中焕发生机——“要让代表充分发表意见，开得生动活泼一些”然而，1957 年中期突然而至的“反右运动”及其扩大化，使得此前开展得风生水起的代表工作很快低迷下去，原定于1957 年上半年的视察计划归于流产，全国人大常委会机关党组提出的进一步加强代表视察制度的建议被搁浅。迫于当时紧张的政治环境，全国人大代表在大会上发言谨小慎微，一届全国人大五次会议上代表提案数锐减为81 件。从1957 年至1966 年闭会期间的代表活动更是趋于停滞。后来，“文革”爆发，在此后的近十年中，全国人大及其常委会再未举行过一次会议，全国人大代表工作完全陷入瘫痪。

1978 年党的十一届三中全会召开，中国发展迎来重大历史转折，曾在‘文革’期间遭受重创的人民代表大会制度重新焕发生机，代表工作迈入新时期。

其中，1979 年五届全国人大二次会议通过的选举法、地方组织法，1982 年五届全国人大五次会议通过的宪法和全国人民代表大会组织法，都对人大制度进行了重大完善。从此，伴随着各级人大工作的全面恢复，代表工作开始步入正轨。

值得关注的是，五届全国人大二次会议就恢复了代表提出提案、意见和建议的权利。但是随着代表提案数量的不断攀升，开始暴露出一些问题。五届全国人大常委会副委员长习仲勋曾指出，有些提案涉及的问题很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能决定转交有关方面研究处理。

面对这一难题，1982 年修改的全国人民代表大会组织法作出改革，规定一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。

因此，从1983 年六届全国人大一次会议开始，代表“提案”制度正式退出历史舞台，取而代之的是更加规范、科学的代表“议案”制度。提案制度改革推进的同时，曾与其并驾齐驱的代表视察也步入了制度“完善期”。为了便于全国人大代表联系群众，更好地发挥参与管理国家事务的作用，1986 年1 月，全国人大常委会办公厅发出关于改进全国人大代表视察办法的通知，将集中统一组织代表视察，逐步改为分散的经常的视察，赋予代表在视察内容、时间上更大的灵活度。

除此之外，五届、六届全国人大常委会在加强同代表的联系方面不断创新：从确定全国人大常委会和地方人大常委会共同联系全国人大代表制度，到邀请全国人大代表列席常委会会议；从召开代表座谈会，到就一些重要议案和决议、决定向代表征求意见；从围绕常委会议案审议组织代表进行专题调研，到设立全国人大代表接待室等，全国人大常委会在制度方面积极探索，为代表工作提供了有力的保障。透过这些实践创新，可以看出，经过了“文革”期间对民主法制建设的极度压抑，全国人大常委会领导高层希望能够为代表工作的开展提供一个民主、开放的氛围，据全国人大常委会前副秘书长刘政回忆，在六届全国人大三次会议上，彭真同志就一再强调，“要让代表充分发表意见，开得生动活泼一些，有意见讲出来就比较痛快……要使代表对许多重大问题展开讨论，集中大家智慧，把问题解决好。” 此番话也在一定程度上反映了全国人大常委会在此期间对代表工作开拓布局的总体思路。

进入规范发展新阶段——1992 年代表法出台

历史的车轮快速驶向20 世纪90 年代，中国的改革开放进入提速期，与此同时，在日渐开放的大环境下，全国人大及其常委会有关代表工作的实践摸索创新也在疾步快行。

唐祖宣是1988 年当选的七届全国人大代表，如今已过古稀之年的他，向记者回忆往事时依然精神矍铄，“那会儿还没有关于人大代表的专门法律，代表如何履职，主要靠学习宪法、相关法律和一些中央文件。”唐祖宣记得到北京出席七届全国人大一次会议前，全国人大常委会派专人到省里，对省内全国人大代表进行培训。

尽管那时的代表们已经逐渐敢于大胆“发声”，但是所提内容却很棘手。唐祖宣代表回忆道，“七届全国人大时，有不少代表都带着告状信来，却忽略了代表真正的职责。”因此，为了进一步保证全国和地方各级人大代表能够依法行使代表的职权，实践经验积累加上现实的迫切需求，1992年4 月3 日，七届全国人大五次会议通过了代表法，于当日公布实施，标志着代表工作从此走上了有法可依的轨道。

唐祖宣表示，代表法的出台对人大代表职责作了明确，代表们的行为规范了许多，“知道怎么履职了，代表可以提出意见和建议，但不能干预司法案件；人大代表要为人民群众说话、办事，但不能够谋私利，不能以人大代表名义干违法的事。” 唐祖宣说。

“对代表的职责加以明确和规范是代表法的重要内容。”全国人大内司委原副主任委员陈斯喜曾在法工委工作二十多年，据他介绍，代表法对代表大会期间参与审议、表决、选举等一系列的权利作了系统化的梳理。特别是对闭会期间的职责作了比较全面的规定，比如把代表视察作为闭会期间代表活动的重要方式之一确定下来，并进行了规范。

连续担任第七、八、九、十届全国人大代表的罗益锋对代表法出台前后的变化也有着切身的感受，“法律出台前，社会上一些人对人大代表工作的‘评价’是‘代表代表，会后就了’。”他回忆道：“我刚当七届全国人大代表那会儿，在底下征求老百姓意见，他们通常第一句话都是反问，‘说了管用吗？’因为当时没有代表法，闭会期间完全自发性的代表活动让我们心里挺没底。”罗益锋说，后来，代表法明确了代表在闭会期间的视察等活动也是执行代表职务，情况就好转了，很多人在闭会期间主动找我反映问题，到了让我应接不暇的程度。

按照代表法的规定，全国人大常委会积极探索创新，采取了一系列有效措施，增强了闭会期间活动的实效。据全国人大常委会办公厅相关负责人介绍，以代表列席为例，在1987 年及之后几年，列席代表人数，一直保持在六人左右。从九届全国人大常委会第十八次会议开始，列席代表人数由六人上涨至十人，扩大了常委会审议议案的民主基础。

随着代表法的深入人心，代表意识逐步提高，有的代表还自己举行接待日，建立公示卡，设立电话热线，与人民群众保持联系，了解社情民意，帮助他们解决实际困难。代表与人民群众的联系越来越紧密，参与管理国家事务的能力不断增强。据了解，仅在2001 年全国人大及其常委会通过的十六部法律中，就有十五部是根据历年代表提出的议案制定的。

代表工作全面提速——九号文件出台和代表法“首修”

李莉是九届、十届连任两届的老代表，面对采访，她回忆起了2005 年参加首次全国人大代表专题调研时的情景，“这次专题调研给人耳目一新的感觉，突出一个‘专’字，代表在参加活动时可以结合专业和职业选题，调研小组也是按选题组成，比集中视察更灵活，针对性更强。”对此李莉感慨道，“专题调研在规范代表闭会期间活动上迈出了探索性的一步。”

给李莉代表留下深刻印象的首次全国人大代表专题调研，它的开展源于代表工作上的一项重大制度改革。2005年，中央9 号文件转发，代表工作进入了一个新的发展阶段，其中一项制度创新就是专题调研。陈斯喜告诉记者，之后，专题调研演变成每年代表履职的“常规项目”，每年都会组织一次，主要围绕中央重大决策部署，紧密结合各地实际，精心拟订调研题目和方案，增强调研的针对性和实效性。

据了解，2005 年至2012 年间，参加专题调研的代表总数达1.4 万余人次，共形成调研报告500 多篇，一大批调研成果转化为代表议案、建议，为中央和地方决策提供了重要参考。除此之外，继中央9 号文件之后，全国人大常委会制定了关于代表活动、代表议案、代表建议等方面的工作文件，形成和完善了一套支持和保障代表依法行使职权的制度和办法。

比如，对代表建议办理实行统一交办制度；确立重点处理建议机制，通过重点办理，带动了代表建议办理整体质量的提高，由此推动了农村饮水安全、生态恢复与保护等一批事关贫困地区发展的重大民生问题的解决。从2005 年起，常委会会议开始听取和审议常委会办公厅关于代表建议处理情况的报告。2006年，十届全国人大常委会建立了代表重点建议跨年度跟踪督办机制，通过追踪办理和滚动督办，将建议办理“一跟到底”，确保取得切实效果。

社会飞速变迁，实践持续发展，立法不断演进，历史的步伐迈入了2010 年。此时中央9 号文件已实施五年，地方的积极探索，积累了不少好的做法，随着公众民主法治意识的提高，对代表履职有了更高的要求和期待。

2010 年10 月28 日，代表法完成了十八年以来的“首修”，进一步明确代表的权利和义务，细化代表的履职规范，完善了对代表执行职务的保障，强化对代表的监督，在操作上也更加趋于科学民主和完善。

伴随代表法的贯彻实施和修改完善，唐祖宣一路走来，感受深刻。“一方面，代表提的建议、议案一年比一年增多，而且质量也越来越高了；另一方面，国家各个部门对代表所提建议、议案的办理工作也越来越重视。”唐祖宣举例说，比如2011 年他提出的关于中医药的一些建议和议案引起相关部门重视，承办单位邀请他去了宁夏、四川、东北等各地调研。在调研的基础上，解决其中突出的问题。

“人大代表不只是一种荣誉，更是一种国家职务，应真正为最大多数人谋利益。”这个时期从“荣誉型”向“责任型”转变成为代表履职理念的鲜明特点，经过数十年的制度健全和实践历练，代表们的角色定位、责任意识越发明确。

与此同时，“民生”成为这一时期全国人代会上最热的关键词。从代表们的议案、建议看，可以说大部分内容都和民生密切相关。有代表评价说，这表明摆脱单位利益、地方利益，真正为全体人民利益代言已经成为代表的主流，同时也是建议、议案质量提高的表现。

代表联系群众——让人大制度落地生根

2014 年4 月令驻黔的全国人大代表杨爱东终身难忘。在这段时间里，她不仅列席了十二届全国人大常委会第八次会议，还受邀与张德江委员长进行面对面交流。杨爱东是位贵州大山里土生土长的农民。因为扎根在农村，许多村民农忙农闲之余总爱向她反映困难。利用与委员长交谈的机会，杨爱东直率地向张德江委员长反映了猪价波动影响基层养殖户的问题，希望国家能帮助基层贫

困地区的养猪户渡过难关。“委员长说一定为你解决这个问题。”杨爱东说，委员长问题问得非常细致，可以看出非常关心基层，挂念贵州各族群众的生产生活情况。

随后，在贵州省人大常委会的积极推动下，黔东南州人大常委会负责人率领农业部门有关同志来到杨爱东所在的村进行调研，并表示会从资金、政策等多方面向抗风险能力较差的基层养猪户倾斜。

杨爱东代表的这段经历并非偶然，它的背后得益于新一届全国人大常委会为不断拓宽代表联系群众的渠道所采取的一系列极富创新意义的做法。换届伊始，张德江委员长就明确地指出：“密切人大代表同人民群众的联系、更好发挥人大代表作用，是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的重要内容。”

在张德江委员长的推动下，2013 年12 月16 日, 十二届全国人大常委会第十四次委员长会议通过《全国人大常委会委员长会议组成人员联系全国人大代表的意见( 试行)》, 要求每位委员长会议组成人员直接联系5 名以上全国人大代表, 并对联系内容、联系方式、联系代表的职责、服务保障工作等作了明确规定。这在全国人大常委会历史上尚属首次。

据统计, 截至2014 年3 月，确定的委员长会议组成人员直接联系的全国人大代表共有87 名, 平均每位委员长、副委员长联系代表数已经不止5 名。杨爱东就是张德江委员长直接联系的多名全国人大代表之一。

同时，新一届全国人大常委会还要求委员长会议组成人员、常委会组成人员以普通代表身份回原选举单位参加代表小组活动，同基层代表交流履职情况，共同探讨改进工作思路。许多常委会组成人员深入田间地头、农家小院、厂房车间，与普通农民、农村致富带头人、企业职工、基层干部面对面交流，话家常、问民生，听真话、察实情。

不仅如此，新一届全国人大常委会进一步拓宽代表对常委会、专委会工作的参与。作为连任两届的老代表，杨莉曾多次获邀列席全国人大常委会会议。2013年10 月，在列席十二届全国人大常委会第五次会议时，细心的她发现了诸多变化：列席代表由以前的20 多人增加到了66 人；列席代表们的发言更加踊跃，几乎每场都在抢话筒；会后，委员长、副委员长和委员们主动跟代表打招呼、拉家常，了解他们的生活、工作情况。“这点点滴滴的小细节让我深切感受到全国人大在走群众路线、密切人大代表与群众的联系方面所作的不懈努力。”杨莉说。

除了列席常委会会议外，值得关注的是，2013 年以来，越来越多的代表受常委会、专委会的邀请，参加了执法检查、立法评估和调研等活动，全国人大各专门委员会还将督办工作与闭会期间代表履职、代表建议、议案办理有机结合，邀请代表全程参与专题调研或建议督办。

代表小组是闭会期间联系群众的基本形式和载体。新一届全国人大常委会成立260 个代表小组, 把所有代表全部编入代表小组开展活动, 并确定小组召集人439 人。充分发挥代表小组“船小好调头”、组织活动灵活的优势，进一步密切代表和人民群众的联系。

在信息技术高度发达的今天，如何与时俱进，让网络技术与代表工作实现“对接”，利用网络平台“跨越时空”的特点来密切代表与群众的联系，缩短代表与人大常委会、“一府两院”之间，乃至代表相互之间的距离，提高人大工作质量和效率，成为摆在各级人大面前的一项重要课题。据了解，近期，新一届全国人大常委会正加紧对地方人大信息化建设进行专题调研，多路调研组深入上海、浙江、广东、广西等基层人大，全面了解地方信息化建设情况，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。

实践证明，只有让人大代表真正深入基层，走近群众，才能采集到原汁原味的民意，了解基层的真实情况；才能把握民众的真实需求，摸准社会存在的真实问题。从更高的层面上看，全国人大六十年的代表工作发展历程，其实就是一部密切代表与人民群众联系的史诗，因为只有如此，才能拉近最高国家权力机关与百姓之间的距离，才能使我国的人民代表大会制度在亿万中国人民心中生根发芽。

来源：《中国人大》杂志社