行进中的程序民主

现代政治理论认为，程序对于民主有着重要意义，没有程序，便没有民主。从这个意义上说，一部人代会的历史，就是一部人大议事程序不断完善的历史。从最初仅能容纳千人左右的中南海怀仁堂到1960 年二届全国人大二次会议开始使用的万人大礼堂，从举手表决、无记名投票到无记名电子表决，从不固定会议召开时间到1989 年制定的全国人民代表大会议事规则将全国人代会向制度化、法制化、程序化方向推进，从会议的召开全封闭、半封闭到及时召开新闻发布会、开放代表团审议、接受媒体集体采访，这些行进中的民主程序已成为保障人民当家作主的国之重器。

“一定要建一个能够容纳一万人的大礼堂，使党的领导人能够和群众一起共商国家大事”

1954 年9 月，一届全国人大一次会议在北京中南海怀仁堂召开。作为旧时的皇家宫殿，怀仁堂可谓是一座凝聚着民族历史记忆的古建筑，见证了晚清的软弱无能和民国的腐朽没落。新中国成立后，回到人民手中的这座古老建筑浴火重生。在周恩来钦定整修设计方案后，1949 年9 月，在院子里搭起铁皮屋顶的怀仁堂已经成为能够容纳近千名代表和与会人员的大会场，并在此举行了中国人民政治协商会议第一届全体会议。为迎接一届全国人大一次会议的召开，1952 年，怀仁堂扩建工程开工，这座天井上加盖的应急礼堂被重新设计修建成规格更高、设施更完善的大礼堂。

当代表们来到怀仁堂参加一届全国人大一次会议时，都被怀仁堂的气派和喜气所折服。在代表们欢欣鼓舞的同时，多年前萦绕在毛泽东心头的一个愿望再次浮现在这位伟人的脑海。早在延安时期，毛泽东站在杨家岭山沟中的延安中央大礼堂时，就立下了一个心愿：将来革命胜利了，一定要建一个能够容纳一万人的大礼堂，使党的领导人能够和群众一起共商国家大事。也正如毛泽东所言，怀仁堂已不能满足日益扩大的人民民主的需要。当时，我国人口已达6亿。限于会场的规模，出席一届全国人大一次会议的代表仅1226 人，1955 年兴建的政协礼堂也只有1520 个坐席，规模远远不够。

新中国成立后不久，站在天安门城楼上的毛泽东又提出要建一座万人大礼堂的想法。在毛泽东心中，人民通过自己推选的代表来行使管理国家的权力，首先要有一个正规而且庄重的议事场所。

领袖的心愿，反映了国家的需要，建造万人大礼堂的大幕就此拉开。1958年10 月28 日，选址于天安门广场西侧的人民大会堂正式破土动工。一时间，全国各地的能工巧匠齐聚北京。

1959 年9 月9 日凌晨两点半，毛泽东来到大礼堂工地视察。看到主席兴致很高，万里趁机提出：“主席，这座建筑到现在还没有命名。过去周总理讲过，等建筑物盖好之后，需要请主席命名。”毛泽东问了问情况后思索一下说：“人家要问老百姓，你到哪里去了？老百姓一定说到人民大会堂去了。我看，就叫人民大会堂吧！”

在中国革命胜利10 年后，国庆10周年大典前夕，一座能容纳万人的大礼堂奇迹般地屹立在天安门广场上。第二年的3 月30 日至4 月10 日，二届全国人大二次会议移师人民大会堂。自此，历次全国人代会都在这里召开，人大代表终于有了自己行使权力的地方。

从鼓掌、举手、无记名投票到电子表决，投票方式的演进、变迁见证了中国民主法治的行进回望全国人代会投票表决的演进历程，不难发现中国民主法治进程是从点滴积累开始的。从1954 年一届全国人大一次会议召开到1966 年“ 文革”开始前，全国人代会的投票方式基本是鼓掌、举手与无记名投票并用。而无记名投票的规则就是，“投票人同意选票上所列的某一个候选人的时候，就在他名字上面的空格内画一个‘○’；如果不同意，就画一个‘×’。”为此，一些代表在会前“苦”练画圈本领。当年，大字不识一个的申纪兰为了不辜负父老乡亲们一定要把“毛泽东”选上的重托，“光是为了把那个圆圈画圆就练了好几天呢！”

然而，一场突如其来的浩劫使得前进中的中国民主戛然而止。在“文革”期间，人代会上狂热、盲从的掌声，甚至代替了举手和无记名投票。直到1979 年无记名投票才再次出现。

时代的脚步总在不断地向前迈进，中国民主的步伐也紧跟时代的节奏。1988 年4 月，在七届全国人大一次会议刚刚结束后不久，全国人大常委会委员长会议决定研制电子表决系统，以体现民主公正。在经过一段时间的努力后，电子表决系统于1990 年3 月起用于七届全国人大三次会议。从这次会议起，每位代表面前的桌上，都安装着一个巴掌大小的无记名电子表决器，上面有三个按键，赞成对应绿色，反对对应红色，弃权则为黄色，每个键上都有汉字注明。

在无记名电子表决系统安全、高效运作的同时，纸质的无记名投票方式也悄无声息地发生着变化。为了保护代表们的隐私，2005 年3 月8 日，十届全国人大三次会议通过了会议选举和决定任命的办法，在这一办法的附件中，明确写明无论是投赞成票、反对票还是弃权票，都需要填写选票。这改变了过去等额选举过程中投赞成票不需要动笔的做法。

许多出席这次会议的全国人大代表高度评价这一规定，认为这会对各地尤其是基层的选举产生重要的示范效应，确保代表在选举、表决时不受干扰，真实表达自己的意愿。

如今，在全国人代会上, 反对票和弃权票早已常态化。程序和细节上的保障，使得中国民主政治在代表们说“不”的过程中推进。代表们按下表决器的瞬间，也成为中国式民主的写照。

全国人大议事规则的制定，将全国人代会向制度化、法制化、程序化方向推进

进入20 世纪80 年代，随着改革开放力度的加大，中国经济迎来了始自1983年的新一轮增长，到1984 年，“六五”计划的主要指标提前完成。突破了原定增长速度要求的此轮经济增长，导致到1984 年经济过热的现象凸显。

出席六届全国人大三次会议的代表们觉察到了问题的严重性。在审议计划和预算等报告时，不少代表对财政赤字增加、货币发行失控、物价上涨过猛意见很大，提出“发行钞票是件大事，去年多发了钞票是谁批准的? 财政部和银行负什么责任?”“国务院应对去年经济工作上发生失误的原因作详细说明，否则我们回去无法向人民解释”等批评意见。

这暴露出全国人代会审查和批准预算及预算执行情况报告、国民经济和社会发展计划及计划执行情况报告的时间与国家实际财政年度不一致的问题。由于我国的财政年度是从1 月1 日开始的，而在1989 年以前，法律并没有规定全国人代会的召开时间。从1954 年到1964 年的情况来看，除了5 月和8 月，其余月份都召开过全国人代会。这意味着部分财政年度计划未经全国人代会审议、批准就已经在事实上执行了。因而，人大预算监督形同虚设，民主难以体现。

在当时，许多常委会组成人员对此颇有看法。七届全国人大常委会副委员长王汉斌回忆道：起草1982 年宪法时，对是否固定全国人大开会的日期就成为讨论的一个热点问题。许多人认为，全国人大的开会日期应固定下来，做到制度化，以便于及时审查批准预算和国民经济计划。但这次修改并未对全国人代会会期作出规定。直到1989 年，七届全国人大二次会议制定了全国人大议事规则，规定全国人代会于每年第一季度举行。王汉斌副委员长在七届全国人大二次会议上作关于全国人大议事规则草案的说明时指出：从批准国家的年度计划和预算考虑，较为合适的开会时间应为财政年度开始前的12 月份，但目前在实际工作安排上还有困难，建议今后在实践中争取逐步提前。

这个议事规则实施以后，每年全国人代会都在第一季度召开，并且逐步提前。到现在，大会于每年3 月5 日召开已成为一种常态。在王汉斌看来，这表明，全国人大每年举行会议的时间已经做到制度化。

委员长参加代表团审议，与代表共商国是

在每年的全国人代会上，委员长参加代表团审议，与代表们近距离、面对面地谈发展、话改革、议民生已经成为大会的常态。许多代表说，这不仅激活了会场的气氛，提高了审议质量，也是贯彻落实党的群众路线的最佳体现。以十二届全国人大二次会议为例，在这次大会上，张德江委员长先后来到浙江、香港、澳门、福建、广西、河北六个代表团，与代表们共商人民幸福国是，齐谋改革发展大计。

3 月5 日下午，张德江委员长在他所在的浙江代表团审议政府工作报告。作为浙江的老书记，曾在这片热土做过大量开创性工作的张德江委员长落座后动情地说：“来到浙江代表团，有种回家的感觉，见到浙江的同志们，感到很亲切。”

在审议中，张德江委员长边听边记，同大家展开热烈讨论。他发言时指出， 2014年是改革之年，在这一年，一是要坚定改革信心，坚信只有改革才有出路；二是要把握改革方向，就是要坚持和发展中国特色社会主义是全面深化改革的根本方向；三是要抓好改革落实。他强调：要使各方面的制度更加成熟、定型，增强按制度办事、依法办事的意识，善于运用制度和法律治理国家，推进国家治理体系和治理能力现代化。

在参加广西代表团审议全国人大常委会工作报告时，张德江委员长说，人大及其常委会在全面推进依法治国中担负重要职责，要继续把坚持依法治国、维护宪法和法律权威作为重要任务。

审议过程中，一次次热烈的掌声与会心的欢笑，表达了代表们对全面深化改革的信心，对实现中国梦的无限憧憬。代表们说，德江委员长的发言，既提振了我们的精气神，又给予了我们极大的鞭策，为大家做好今后的工作注入了强大的动力。

议案审议程序向会前延伸，代表们对议案，特别是法律案的审议更加充分、深入，代表主体地位进一步彰显

2007 年3 月16 日，十届全国人大五次会议高票通过了物权法。这既是对法律的肯定，也是对立法机关艰辛付出的赞扬。为了将这部关系社会主义物权制度的法律制定好，2007 年年初，十届全国人大常委会决定，在十届全国人大五次会议召开前，组织全国人大代表深入研读和讨论提请大会审议的物权法草案以及另一部重要的法律草案——企业所得税法草案，提出进一步修改完善的意见。于是，近3000 名全国人大代表在当年春节前就提早进入了“全国人代会时间”。

随之，全国人大常委会办公厅把这两部法律草案及有关讲解材料，包括文字材料和音像光盘发到各地，还从全国人大常委会法工委、预算工委和财政部、税务总局等部门选派熟悉这两部法律草案的专家组成多支讲解队伍分赴各地，向代表作具体讲解，参加代表讨论，回答代表提出的问题，协助代表了解和把握这两部法律草案的基本精神和主要内容。

对于全国人大代表在会前提出的修改意见，派往各地的讲解人员和省级人大常委会都认真地、一条不漏地整理出来，交由全国人大常委会进行认真分析研究，以便进一步修改完善这两部法律草案，为大会审议做足准备工作。

这一审议程序的变化，让代表们感到来京参加大会不再那么仓促，对法律草案的了解和把握更加充分，发言也更有针对性。

其实，十多年来，这样的程序安排已是全国人代会的常态。从十届全国人大期间通过的宪法修正案、反分裂国家法、物权法到十一届全国人大期间通过的选举法修正案、刑事诉讼法修正案等，无不如此。

这一前所未有的变化，被许多专业人士称之为大会审议程序向会前延伸。借助这样的制度安排，代表们对议案，特别是法律案的审议，更加深入、全面，代表的主体地位在程序的保障下进一步彰显。

公开、透明已成为全国人代会鲜明的品格

3 月5 日下午，刚刚听完政府工作报告的江西、青海、湖南、广东、辽宁代表团便迫不及待地举行开放团组活动，向媒体开放团组审议并接受媒体的集体采访。而此时，大会新闻中心也正在举行题为“经济社会发展与宏观调控”的记者会，邀请国家发改委主任徐绍史就相关问题回答中外记者的提问。

这是十二届全国人大二次会议向外界开放的一个片段。在这次会议期间，代表团组开放、新闻发布会、代表接受媒体集体采访等活动是一场接着一场。

这正是全国人代会日益开放、透明的写照。自从八届全国人大三次会议首次向媒体开放团组以来，全国人代会的开放力度年年提高。在十二届全国人大期间，团组开放的频率更是屡屡刷新历史纪录。而且，随着新技术的运用，团组开放的形式更加丰富，渠道更加多样。从传统的纸媒发稿以及电视、广播实时报道到现代的网络直播、微博互动、微信发布，开放已经融入到了会议的每一个瞬间。

正如媒体所言，在全国人代会期间，人民大会堂俨然就是中国最大的新闻中心，操着不同语言的中外记者们用手中的笔和镜头，把中国告诉世界。通过媒体，民众的呼声、诉求也及时地传递到了全国人代会上，成为会议讨论、决定的重要参考和方向，可谓是民有所呼，会有所应。

开放，让全国人代会充满了温情，让它不再仅仅是政治大会，更是民生大会，民情、民智、民愿在这里汇集、升华，成为人民谋求美好生活的大舞台；开放也让人民代表大会制度更有生机和活力，亿万民众真真切切地参与到了人代会的议程之中，全国人代会成为了名副其实的人民的大会、人民的盛会，而这正是政治生态成熟的表现。开放不仅展示着中国的自信与从容，也透露出中国奋勇向前的决心和意志。

来源：《中国人大》杂志社