关于处理立法与改革关系的一点体会

　　 处理立法与改革的关系实际上是个老生常谈的话题。因为立法工作全面恢复开始于1979年,与此同时十一届三中全会决定实行改革开放,可以说,35年来,我国的立法工作就是与改革开放相伴而生、相伴而行的,这一路行来,一直在处理这两者的关系。但是,在当前全面深化改革与全面推进依法治国同时进行的新形势下,立法与改革的关系这个老生常谈的话题又有了新的时代特点。我们可以回顾一下,在改革开放初期一段时间里,只制定了有限的法律,很多领域基本上是无法可依的,这个时期改革触及的法律问题并不多,立法与改革的关系,往往是改革实践走在前面,立法的任务是把实践中成熟的东西肯定下来,巩固改革成果。现在的情况大不同了。经过改革开放30多年各方面坚持不懈的共同努力,中国特色社会主义法律体系已经形成。现行有效的法律242件,行政法规700多件,地方性法规8600多件,国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。特别是我国的立法在总结实践经验的基础上,不断精细化,增加可操作性,内容越来越具体,越来越全面。以刑法、刑事诉讼法为例,1979年刑法只有192条,而1997年修订的刑法,则有452条,并且随着实践的发展,先后通过了8个修正案,进行了10次解释,目前还正在搞第九个刑法修正案；刑事诉讼法也是,1979年是163条,1996年修改增加到225条,2012年修改增加到290条。其他方面的法律也大体如此,只要是修改的,内容都是大幅增加。去年西安会议我举了本届全国人大常委会修改特种设备安全法的例子,从70条增加到100多条。如果我们把现在的法律汇编与上世纪80、90年代的法律汇编相比较,其分量大不一样,不可同日而语。法律数量增加了,条文规定更具体了,带来的问题就是几乎每一项重大改革,都涉及与现行法律规定的关系。比如,十八届三中全会决定推出的一系列改革举措,经全国人大常委会法工委认真研究疏理,改革领域涉及现行法律139件,需要制定、修改和废止的立法项目76件。正因为如此,习近平总书记在十八届三中全会上的讲话中指出:“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定。凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行。”这段话反映了习近平总书记强烈的法律意识,强调了依法办事、依法律程序办事。这段话虽然是针对实施改革措施讲的,但也可以说同时是对立法工作讲的,对于我们处理好立法与改革的关系同样具有重要指导意义。我前面讲到,立法与改革的关系这个老生常谈的话题又有了新的时代特点,我体会这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用,而要发挥好这个作用,关键是实现立法与改革决策相衔接,立法决策要与改革决策一致,立法要适应改革的需要,服务于改革。为什么?因为立法决策与改革决策相一致这句话体现了党的领导,从国家层面讲,重大改革决策都是党中央作出,立法决策对改革决策实际上处于适应、服务的地位。从立法决策要和改革决策一致的角度,我理解总书记这段话的含义是,党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的,赶紧修改法律适应改革的需要,有些改革决策需要法律授权的,法律要赶快予以授权,我认为这才是“先立后破、有序进行”的“立法原意”。但立法决策与改革决策一致,绝不意味着立法仅仅是简单地、单纯地“符合”改革要求就行了,而是要通过整个立法程序,使改革决策更加完善,更加周到。因为立法的过程,要广泛征求各方面的意见,特别是人民群众的意见,要经过人大常委会一审二审三审才能通过,法律法规通过后,各方面依法办事。在这个过程中,实现了坚持在法治框架内推进改革,从而实现了立法的引领和推动作用。实际上立法决策与改革决策相一致,恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

　　 如何实现立法与改革决策相一致,立法如何适应、服务改革需要,如何发挥引领和推动作用?从立法的角度,有这么几点体会或者说这几年有这么几种做法:第一,党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的,赶紧修改法律适应改革的需要。如预算法修改。十八届三中全会决定提出了包括改进预算管理制度在内的深化财税体制改革任务,明确要实施全面规范、公开透明的预算制度。今年6月30日召开的中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,进一步明确了改进预算管理制度的7个方面的任务。全国人大常委会在审议预算法修正案草案中,全面贯彻党中央关于深化财税体制改革、改进预算管理制度的精神,注重预算法的修改与财税改革总体方案相衔接,着眼于把中央的改革决策和任务措施以法律制度的形式加以确认,实现了立法与改革决策相衔接,发挥了立法的引领和推动作用。第二,有些改革决策需要法律授权的,法律要赶快予以授权,立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。近两年来,全国人大常委会先后就中央提出的一些具体改革事项授权,如全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定,关于授权“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点决定等,使这些改革于法有据,在法治的框架内进行。第三,有些改革决策需要通过立法进一步完善。就是我前面讲到的,立法与改革决策相一致,绝不意味着立法仅仅是简单地、单纯地“符合”改革要求就行了,而是要通过整个立法程序,使改革决策更加完善。如去年中央决定在上海设立自贸区,这是一个重大改革决策。党中央决策后,国务院向全国人大常委会提出在上海设立自贸区的议案,并代拟了有关决定稿。人大常委会组成人员坚决拥护中央的决策,同时在审议中对授权决定的适用范围、实施时间、调整行政审批事项的法律等提出了进一步修改完善的意见。经全国人大常委会审议修改后的决定,使中央的改革决策更加完善,更加周到,更加符合法治的要求。第四,立法要为改革决策预留空间。有些属于“探索”的领域,改革的方向确定了,但具体怎么改,制度怎么设计,还没有成熟的意见,这时立法应当有一定的前瞻性,为将来的改革发展预留空间。如为加强知识产权司法保护,中央决定探索设立知识产权法院,这是中央确定的司法改革的方向,需要全国人大常委会作出授权决定。但具体怎么设,缺少实践经验,常委委员审议时认识也不太统一,而改革又不能等,工作急需做起来,怎么办?按照“探索”的精神,先把看得准的定下来,对争议较大的问题,规定得原则一些,为下一步改革留有余地,所以,在决定草案中专门增加一条,规定本决定施行满三年,最高人民法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况,这样处理,就为这项改革留出空间,届时还可以结合实践探索情况对相关问题作进一步规定。

　　 要讲立法工作面临的新形势,前面几个例子可能成为立法工作的新常态。立法决策要适应改革决策,为改革决策服务,也可以说全面深化改革对立法质量提出了更高的要求,为适应全面深化改革,发挥立法的引领和推动作用,立法任务将越来越重,越来越复杂,我们要更加注重民主立法、科学立法,在提高立法质量上下大功夫。（作者为全国人大法律委员会主任委员）