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在新的起点上切实加强和改进立法工作

——在第二十次全国地方立法研讨会上的讲话(2014年9月20日)

王晨

2014年10月09日15:49  来源:中国人大网

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图为全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨讲话

  今天,我们在这里召开第二十次全国地方立法研讨会。不久前,我们刚刚迎来了全国人民代表大会成立60周年。9月5日,习近平总书记发表重要讲话。讲话全面回顾我国人民代表大会制度建立和发展的历程,深刻揭示我国实行人民代表大会制度的历史必然性;从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,明确提出坚持和完善人民代表大会制度“四个必须”的基本要求和做好新形势下人大工作需要着重抓好的五个重要环节工作,并对进一步加强和改进立法工作提出了明确要求;系统论述推进中国社会主义民主政治建设一系列重大原则和方向问题,号召全党全国各族人民为实现中华民族伟大复兴的中国梦而团结奋斗。9月15日,张德江委员长作了重要讲话,系统总结我国人民代表大会制度60年的光辉历程、巨大成就、独特优势和重要经验,对推进人民代表大会制度理论和实践创新、推动人大工作完善发展作出明确部署,并要求我们切实把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话精神上来,切实把讲话精神贯彻落实到人大各项工作中去。下个月,即将召开党的十八届四中全会,就全面推进依法治国作出战略部署,这将是我们党历史上具有开创性和里程碑意义的一件大事。在这样一个时间节点上,我们这次会议的主要任务,就是学习领会习近平总书记重要讲话精神,落实张德江委员长提出的要求,总结交流国家和地方立法工作中的好经验好做法,探讨研究新形势下加强和改进立法工作的思路和举措。

  下面,我谈几点意见,与同志们交流探讨。

  一、关于全国人大常委会一年来的立法工作

  去年全国地方立法研讨会以来,全国人大常委会认真贯彻落实党的十八届三中全会精神,充分发挥立法的引领和推动作用,积极促进立法与改革决策相协调,深入推进科学立法、民主立法,着力提高立法质量,切实增强法律的可执行性、可操作性,不断完善中国特色社会主义法律体系,努力为改革发展提供有效的制度保障,立法工作取得新进展。

  (一)落实十八届三中全会战略部署,确保重大改革于法有据

  党的十八届三中全会提出的一系列改革举措和任务,有许多涉及立法工作。按照全国人大常委会的部署,法工委组织力量对全会决定中涉及法律制定、修改或者废止的内容进行深入研究,形成关于三中全会决定提出的立法工作要求和任务的研究意见,中央全面深化改革领导小组第二次全体会议审议并原则通过了这个研究意见。研究意见梳理出改革举措涉及的立法项目共76件,其中需要制定法律的项目27件,需要修改或废止法律的项目49件。在76件立法项目中,有56件列入了本届全国人大常委会立法规划或今年立法工作计划。为落实三中全会明确提出的重要改革任务,全国人大常委会及时作出有关决定决议,确保重大改革于法有据。一是为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变,改革工商登记制度,先后作出一揽子修改海洋环境保护法等7部法律和保险法等5部法律的决定,取消和下放部分法律设定的行政审批事项,将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制。二是通过决定,明确废止国务院关于劳动教养问题的决定和关于劳动教养的补充规定,废止劳动教养制度。三是通过关于调整完善生育政策的决议,根据我国经济社会发展和人口形势的变化,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。四是通过关于授权“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定,依法保障试点地方在优化司法资源配置、简化细化相关诉讼程序方面进行探索。五是作出关于设立知识产权法院的决定,明确在北京、上海、广州设立知识产权法院,加大对知识产权的保护力度。通过这些工作,实现立法与改革决策相衔接,确保改革在法治轨道上依法推进。

  (二)适应经济社会发展和民主法治建设需要,审议和通过一批重要立法项目

  全国人大常委会紧紧围绕党和国家工作大局,有针对性地加强重要领域立法。修改环境保护法,着重健全保护环境的体制机制,完善防治污染的法律规范,用严格的法律制度保护生态环境。修改预算法,完善全面规范、公开透明的预算制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制,强化人大及其常委会对政府全口径预算决算的审查和监督。修改安全生产法,坚持预防为主、标本兼治,强化和落实企业主体责任,提升监管执法和应急处置能力,加重对违法行为特别是对责任人的处罚力度。修改军事设施保护法,统筹兼顾经济建设、社会发展和军事设施保护,保障军事设施安全和使用效能。常委会还审议了航道法、资产评估法草案和立法法、行政诉讼法、食品安全法、广告法等法律的修正案草案或修订草案,以及将现行国家安全法修改为反间谍法的草案。今年2月、8月还先后通过了关于确定中国人民抗日战争胜利纪念日的决定、关于设立南京大屠杀死难者国家公祭日的决定和关于设立烈士纪念日的决定。本届以来,全国人大常委会高度重视法律解释工作,今年4月通过了关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7个法律解释,进一步明确了刑法、刑事诉讼法有关规定的具体含义和适用问题。

  (三)进一步加强规范性文件备案审查工作,切实维护宪法法律权威

  党的十八届三中全会明确提出,维护宪法法律权威,进一步健全宪法监督机制和程序,完善规范性文件合法性审查机制,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。去年以来,全国人大常委会开展规范性文件备案审查工作的一个突出特点,就是进一步加强主动审查。法工委对国务院新制定的行政法规和“两高”新制定的司法解释,逐件进行审查。对接收到的公民、组织提出的审查建议,逐件分类、认真研究,对其中属于全国人大常委会审查范围的,研究提出处理意见和建议;对不属于审查范围,但经研究认为存在问题的,提出转送有权机关研究处理的建议。同时,探索建立健全备案审查工作中的沟通、反馈等工作机制,对存在问题的行政法规、地方性法规和司法解释,通过与制定机关进行当面沟通、座谈或者电话沟通,督促纠正;对一些具有代表性、敏感性的审查建议,在审查过程中与制定机关进行沟通,了解情况,慎重研究,并书面或者当面向建议人反馈研究意见。

  (四)积极推进科学立法、民主立法,不断改进立法工作

  过去一年来,全国人大常委会还继续在完善立法体制机制,推进科学立法、民主立法方面进行有益探索。一是建立常委会组成人员、专门委员会和工作委员会联系全国人大代表的工作机制,在法律案起草和审议修改阶段及时征求全国人大代表意见,增加全国人大代表列席常委会会议人数,进一步发挥人大代表在立法中的作用。二是注重增强公众参与立法工作的实效,对公众意见进行认真分析,对合理的意见尽量吸收,不能吸收的意见给予必要的解释说明。三是在环境保护法、预算法、行政诉讼法等法律的修改过程中,针对立法中涉及的重大利益调整和争议较大的问题,开展多种形式的论证咨询,充分听取国家机关、社会团体、专家学者等的意见。四是建立邀请地方同志参加立法活动的工作机制,修改环境保护法、预算法、立法法时,分别邀请部分省级人大常委会法工委、预工委和政府法制办同志参加讨论修改,这次8月份常委会会议还邀请12个省级人大常委会法制机构负责同志旁听全体会议、分组会议和法律委会议,等等,都收到了很好的效果。五是积极探索常委会审议机制的改革创新。比如,今年6月、8月的常委会会议适当延长了会期,6月还专门增加半天小组集中阅文时间。又如,要求所有常委会组成人员在常委会会议审议时都要发言等。

  去年全国地方立法研讨会以来,有立法权的地方人大及其常委会认真学习贯彻十八届三中全会精神,依法行使宪法法律赋予的立法职权,为引领推动本地区全面深化改革和促进经济社会发展作出了积极贡献,也对全国人大及其常委会开展立法、监督等工作给予了有力配合和支持。

  二、关于进一步加强和改进立法工作的着力点

  当前,我国正处于承前启后、继往开来的关键时期。推动立法工作与时俱进和创新发展,必须切实贯彻习近平总书记在9.5重要讲话中就立法工作提出的明确要求,准确把握新形势下加强和改进立法工作的着力点,从全局和长远上来谋划和推进立法工作,努力将立法工作提高到一个新水平,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

  (一)着力发挥立法的引领和推动作用

  立法作为法治建设的首要环节,既是调节社会利益关系的重要方式,也是化解改革风险、推动改革深化的有效途径。进入全面深化改革的重要时期,立法的功能应从注重总结实践、提炼经验转变为重视引领、增强前瞻。发挥立法的引领和推动作用,就是强调注重运用法律手段调整利益关系,确保党的政策主张成为全社会一体遵循的法律规则;就是强调注重从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题,把做好顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来,通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。

  发挥立法的引领和推动作用,关键是实现立法与改革决策相衔接,坚持在法治框架内推进改革。目前,各地区各部门都希望在深化改革上有所突破。需要注意的是,无论是面上推进,还是点上试验,都要依法进行,做到于法有据。当前,中央非常重视将立法工作纳入改革总体布局,在研究总体改革方案和具体改革措施时,都注意同步考虑改革涉及的立法问题。中央在制定中长期改革实施规划时,明确要求相关单位提出配套立法的需求和建议。全国人大专门委员会和常委会工作机构,在许多领域都承担了分工任务,积极参与拟订改革方案,落实改革举措,起草重要的法律草案。地方在研究改革方案和改革举措时,也应当吸收立法部门的同志提前介入、全程参与。

  对于我们从事立法工作的同志来说,要为在法治框架内推进改革多出主意、多想办法。要更加注重从法律制度上进行顶层设计,努力使党的主张通过法定程序转化成国家意志,推动中央重大决策部署贯彻落实。要对全面深化改革与加强法治建设的关系进行深入研究,对立法工作的重点内容、工作机制、方式方法以及重大立法项目进行深入研究,研究解决好现行法律与改革实践之间的关系,保证改革在法治的轨道上积极有序进行。对各方面、各地方提出的改革举措和创新需求,要从立法上积极研究可行路径和解决办法。凡是改革方案对制定、修改或废止有关法律法规提出需求的,就应及时启动立法程序。实践经验比较成熟的,在法律法规中作出具体规定。实践经验尚不成熟、又需法律法规作出规定的,先作出原则规定,明确改革的基本方向和主要措施,边积累经验边修改完善。法律法规立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的,可以建议有关方面提请全国人大常委会通过授权方式先行先试。总之,中央和地方的改革举措,需要制定、修改法律法规或得到法律授权的,要加强研究、及时启动,适时安排审议,确保重大改革于法有据、先立后破、有序进行。

  (二)着力发挥人大及其常委会在立法中的主导作用

  立法是一项综合性很强的工作,历经立项、起草、审议、修改等各个环节,需要各相关方面共同配合,也不可避免地会受到各方利益的影响。充分发挥立法的引领和推动作用,必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用,切实加强立法工作的组织协调。

  一要把握对立法决策的主导。抓好立法项目论证,对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择。对于争议较大但实践迫切需要的法律法规案,研究清楚后,及时果断作出决策,避免久议不决,防止部门利益影响立法进程。对于法案中法律关系比较复杂、分歧意见突出的问题,人大常委会要加强与有关方面的协商沟通,妥善解决重点难点问题。要始终坚持党对立法工作的领导,对于重大立法事项,要及时由人大常委会党组向中央或地方党委请示汇报。

  二要把握对立法起草的主导。涉及综合性、全局性等重大事项的法律法规案,可由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。对专业性较强的法律法规案,可以委托有关专业单位研究起草。对其他方面组织起草的法律法规案,人大有关专门委员会、常委会法制工作机构要加大起草督促力度,提前介入调研起草工作,加强立法协调协商。建立制定配套法规时限制度,努力推动配套法规与法律同步起草、同步出台、同步实施。

  三要积极发挥人大代表作用。建立健全人大代表议案、建议与制定立法规划和立法工作计划、制定和修改法律法规衔接机制,认真研究采纳代表议案提出的相关建议,拓宽代表参与立法工作渠道,更多吸收人大代表参与调研、审议等立法活动,探索人大代表跨级、多层参与立法工作制度化,增加代表大会审议通过法律法规案的数量,充分发挥人民代表大会的立法职能。与此同时,要充分调动各方面的立法积极性,建立健全立法事项征询社会公众意见制度,完善公民、社会团体、企业事业组织直接提出立法建议机制,以及社会公众意见采纳情况反馈机制,提高公民参与立法实效。

  (三)着力提高立法质量

  立法质量直接关系到法律实施的效果。习近平总书记指出,不是所有的法都能治国,不是所有的法都能治好国。张德江委员长指出,提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。这里说的就是要立好法、立高质量的法、立管用的法。对于立法机关而言,要始终在提高立法质量上下大功夫,努力使我们的法律法规立得住、行得通、真管用。

  着力提高立法质量,首先要求我们坚持正确的政治方向。随着国内外政治形势的变化和经济社会的发展,立法面临的形势日益复杂,立法工作的政治性日益突出,不论是涉及国家安全、体制改革、制度调整等重大、敏感问题,还是涉及改善民生、维护社会公平正义等社会公众切身利益问题,都要求我们具有高度的政治敏锐性,善于从政治上观察问题、分析问题、处理问题。还有一条,就是要树立战略思维,将立法工作放在党和国家工作大局中思考,放在国际国内发展的大环境中审视,不能就法论法、就事论事,不能只顾眼前、不看长远,这样才能做到深谋远虑、方向明确。

  着力提高立法质量,要求我们积极创新思维,牢固树立适应新形势新任务的立法理念。一要坚持以人为本。立法要从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”,从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、尊重人权。要坚持立法为民、问法于民,从民意中汲取立法的动力和营养,切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点,切实保障和改善民生,努力维护社会公平正义。二要坚持质量第一。要在立法的精细化上多下功夫,重点围绕增强法律的可执行性和可操作性,着力提高立法的科学性、针对性、有效性。要积极探索立法规律,完善立法工作机制,强化立法前论证、立法中调研、立法后评估等各个环节的工作,特别是要在加强立法调研、充分听取各方面意见上做好文章。在法律规范设计上,必须坚持从实际出发,坚持辩证思维,坚持两点论,从两面看问题,做到合理可行,确保能够落实到位,不能仅从良好愿望出发,更不能偏颇。要科学划定好各种边界,实现权利与义务、权力与责任的统一,实现理想与现实、创新与可行的统一。三要坚持与时俱进。立法既要总结经验、巩固成果,更要引领改革、推动创新。立法观念上要与时俱进,立法方式上要与时俱进,制度设计上更要与时俱进。要积极把握不同发展阶段的特征,妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性和可操作性的关系,使法律更好地适应全面深化改革和经济社会发展的现实需要。四要坚持重在引导。法律规范同时具有规范、保障、惩罚、引导等多方面功能。面临新形势新情况,要综合发挥法律规范的各种功能,特别是要强调发挥法律制度的引导功能,使法律成为经济可持续发展、社会全面进步的助推器。提出发挥立法的引领和推动作用,就是充分体现重在引导的要求。

  三、关于进一步完善立法体制机制

  完善立法体制机制,是推进科学立法、民主立法,提高立法质量的重要保障。贯彻党的十八大和十八届三中全会精神、落实全面建成小康社会和全面深化改革的各项部署,既需要做好相关法律法规的立改废释工作,又需要按照推动人民代表大会制度与时俱进的要求,完善立法体制机制。要着重从以下两个方面入手,进一步完善立法体制机制。

  (一)贯彻落实中央精神,修改完善好立法法

  立法法修正草案已经提请8月下旬召开的十二届全国人大常委会第十次会议初次审议。草案的主要内容,一是加强全国人大常委会对立法工作的统筹协调,充分发挥全国人大代表在立法中的作用,发挥立法在推进改革和发展中的作用,目的是更好地发挥人大在立法中的主导作用。二是健全立法起草、论证、审议等机制,完善立法论证、听证等规定,完善法律草案公开征求意见的规定,完善法律案审议程序。三是将增强法律的可执行性、提高立法质量明确为立法的一项基本要求,增加法律案出台前评估、法律清理、制定配套法规、立法后评估等规定。四是合理划分立法权限,赋予设区的市地方立法权,完善授权立法,规范规章制定权限。五是加强备案审查,完善审查处理程序和建议意见反馈机制,针对司法解释存在的突出问题作出规定。这些内容,总的看体现了这些年来立法工作实践探索的成果,反映了加强和改进立法工作的现实需求。

  下一步,要认真研究常委会组成人员和各方面的意见建议,针对问题进一步调研论证,重大问题还要向中央请示汇报,争取将草案修改得更加完善。地方人大的同志对立法法修改十分关注,在座的很多同志都参加过立法法修改座谈会和立法调研等活动,提出了许多很好的意见。还有12位省级人大常委会法制机构负责同志旁听了这次全国人大常委会会议对立法法修正草案的审议,对全国人大常委会组成人员的意见有了更具体的了解。这次研讨会的一个重要内容,是就完善立法工作体制机制进行讨论,集思广益。希望大家在接下来的讨论环节,进一步提出修改立法法的意见建议,通过大家的共同努力,把这部重要法律修改好完善好。当然,完善立法体制机制是一个长期的过程,也可以说是永远在路上,要坚持成熟一点完善一点,逐步向前推进,不要急于求成,也不能脱离实际。立法法修改完成后,还要继续开展探索,推动立法体制机制不断趋于完备。

  多年来,地方人大积极创新立法工作机制,探索改进立法工作的方式方法,积累了许多有益的经验。这次会议召开之前,全国人大常委会法工委对全国各地近年来的一些创新做法作了一个摸底,其中有不少亮点,值得我们关注和研究。比如,建立立法联系点,设立立法顾问组、专家咨询库、立法咨询基地,组建多方面参加的课题组起草法规案,尝试以多种形式委托起草法规案,建立立法信息网络,向社会公开征询立法项目,召开多种形式的立法听证会、论证会,制定立法技术规范,分专业有重点地吸收代表参与立法工作,争议条款实行单独表决,建立保障法规实施的督促机制,等等。这些探索和创新,有力地推动了地方立法工作,也为改进国家立法工作提供了有益借鉴。在修改立法法过程中,我们尊重地方、基层的首创精神,总结立法法实施以来地方人大在创新立法工作机制方面积累的好经验,尽可能将一些实践证明较为成熟的做法规定到立法法中。有些立法条件尚不成熟的,还可以在今后工作中继续探索完善。

  (二)继续推动立法工作机制改革创新

  实践证明,改革创新既是突破经济社会发展瓶颈、解决深层次矛盾和问题的根本出路,也是开创立法工作新局面的必由之路。面临新形势新情况新要求,不论是国家立法工作,还是地方立法工作,都要解放思想、实事求是、与时俱进,推动立法工作机制改革创新。一要进一步完善立法工作格局。坚持党对立法工作的领导,增强地方人大在立法工作中的主导作用,发挥政府及其部门在立法中的重要作用,吸收人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与立法工作。加强人大对立法工作的组织协调,综合性、全局性的重要法规案,可以由人大有关专门委员会或常委会工作机构组织起草。要加强立法协调,理顺各部门各工作环节之间的关系,及时解决立法中的重大分歧。二要进一步完善立法工作机制。完善立法项目论证、法规案出台前评估和立法后评估制度,完善法规草案向社会公开征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制,健全代表参与立法调研、论证、评估和法规草案审议工作机制,完善立法审议机制、科学合理地确定统一审议制度和审次制度,健全法规清理、报批法规和规范性文件备案审查机制。增强立法工作的系统性和协调性,适应不同立法需求和任务,综合运用多种方式,保证法律体系的和谐统一和各项制度之间的协调衔接。三要进一步创新立法工作方法。加强和改进立法调研工作,努力探索新的调研方式和方法,探索建立听取、收集基层立法意见的经常性渠道,综合运用蹲点调研、跟踪典型案例、暗访、随机访谈、问卷调查等多种调研方法,多层次、多方位、多渠道了解真情、实情,找准立法的重点、难点,为立法掌握第一手资料,使立法工作真正接地气,为立法决策奠定扎实基础。

  改革创新立法工作机制,要注意把握两点:一要坚持在法律框架和职权范围内进行,不能越权、越位,这是底线。依法立法,始终是前提和基础。要坚持运用法治思维方式思考、谋划和推进立法工作,以带动社会各方面尊重并维护法律的权威。习近平总书记关于改革要于法有据、先立后破、有序进行的深刻论述,不仅为我们把握立法与改革的关系提供了重要指引,也为我们改革创新立法工作机制提供了重要指引,我们要认真学习领会、深入贯彻落实。二要坚持从地方实际出发,突出地方特色。我国实行统一分层的立法体制,不同层级的立法权限和立法事项不同,各地经济社会发展水平不同,情况千差万别。因此,地方在改革创新立法工作机制过程中,一定要立足于本地的实际,务求取得实效,要努力形成与自身立法工作、立法需求、立法特点相适应的立法工作机制。

  这里,我还想强调一下备案审查的问题。规范性文件备案审查工作,是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要抓手,应当高度重视发挥它的作用。近年来,地方人大根据立法法和监督法的规定,积极稳妥地开展备案审查工作,取得了重要进展,积累了一些经验。但总的看,还存在不少问题:各地发展状况很不平衡,一些地方重视不够;备案审查机构还不健全,有的地方甚至还没有建立;人员配备严重不足,人员素质难以适应工作需要。下一步,要积极推动建立健全各级人大备案审查机构,充实备案审查力量,完善规范性文件备案审查机制和程序,加大主动审查力度,增强审查刚性要求,完善审查中的沟通、反馈等工作机制。此外,还要与党委法规工作机构、政府法制工作机构一起,推动建立规范性文件的备案审查衔接联动机制,建立备案审查线索转送、征求意见、联合审查、信息沟通等制度,形成审查监督合力,为维护国家法治统一提供可靠的制度保障。

  同志们,做好新形势下的立法工作,事关全局,意义重大。让我们在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下,在新的起点上切实加强和改进立法工作,不断完善中国特色社会主义法律体系,为全面推进依法治国作出新的贡献!(作者为全国人大常委会副委员长兼秘书长)

(责编:刘茸、杨成)
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