广东“委托第三方起草法规草案”将常态化

　　10月23日，党的十八届四中全会胜利闭幕，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》鲜明提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的重大命题，在中国共产党领导13亿中国人民实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的征程上，写下了浓墨重彩的时代华章。

　　学习贯彻党的十八届四中全会精神，是当前和今后一个时期的重要政治任务。省委书记胡春华在省委传达学习贯彻党的十八届四中全会精神大会上强调，要深入学习贯彻党的十八届四中全会精神，按照中央的部署要求，加强党对立法工作的组织领导，全面推进依法治省，不断开创法治广东建设新局面。

　　《南方日报》今起推出“法治中国·广东践行”——全面贯彻党的十八届四中全会精神系列报道，深入宣传十八届四中全会的重大历史意义、重大战略部署，以及广东贯彻十八届四中全会精神的新举措、新进展，展望法治中国、法治广东的美好前景，敬请垂注。

　　法规的起草，既是立法的第一步，也是把守立法质量的第一关。党的十八届四中全会《决定》明确提出：“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。”

　　探索委托第三方起草法规草案在广东已经开始。记者了解到，省人大常委会把委托第三方起草法规草案纳入一般性、常态化的立法程序，每年根据年度立法计划，将专业性强、群众关注度高的法规项目统筹安排委托给9个地方立法基地。省人大常委会2013年、2014年委托第三方起草法规草案共7项，占两年立法工作计划法规项目的21%。

　　省人大常委会主任黄龙云强调，要以贯彻落实十八届四中全会精神为契机，统筹推进立法、监督等工作，积极发挥人大在全面推进依法治省工作中的重要作用。要进一步加强和改进立法工作，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，完善立法体制机制，深入推进科学立法、民主立法，坚持以问题为导向，拓展公民有序参与立法途径，努力使每一项立法都符合宪法法律精神及广东实际，反映人民意愿，得到人民拥护。

　　9所高校建立法基地承接起草任务

　　有立法专家认为，由于历史原因，此前一些地区为了解决经济社会发展无法可依的问题，存在“政府需要哪方面法规就研究哪方面的法规、政府提什么法规案就上什么法规案”的现象，政府及其有关部门在一定程度上主导和影响法规质量和进度。

　　省人大常委会副主任肖志恒表示，如何使人大在立法中的主导作用发挥得更好，让更多的人参与到立法中来，让法律制度的设计真正体现民意，是立法者要特别关注的问题。近年来，省人大常委会从立法源头上保障地方立法的科学性和民主性，创新法规起草机制，探索委托第三方起草法规草案，并将其纳入一般性、常态化的立法程序。

　　据了解，省人大常委会2013年和2014年委托第三方起草法规草案共7项，占两年立法工作计划法规项目的21%。目前工商登记条例、社会组织条例、救灾条例、环境保护条例均已按照委托协议的要求完成了起草任务，提出了专家建议稿。

　　广东的一个创新做法，就是建立“立法基地”——“广东省立法咨询和服务研究基地”，由省人大常委会与中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学、嘉应学院、韩山师范学院、广东海洋大学、韶关学院等9所高校于去年5月共同合作建立，主要开展地方立法调查、研究、评估与咨询服务。

　　今年以来，为提高立法质量，省人大常委会已将《广东省工商登记条例》委托华工、广外、韩山师院3个立法基地起草，将《广东省社会组织条例》委托给中大、广大、广东海洋大学3个立法基地起草，将《广东省环境保护条例》委托给暨大、韶关学院、嘉应学院3个立法基地起草。

　　最近，省人大常委会把《广东省电梯安全管理条例》草案建议稿，委托给华南理工大学、广东外语外贸大学两个立法基地起草，回应了社会各方面的关切。“尽快制定规范电梯安全管理地方性法规”的呼声，来自省十二届人大常委会第十一次会议。不少常委会组成人员在审议《广东省特种设备安全条例（草案）》时认为，一些地方发生的电梯意外事故引发各种担忧，应通过地方立法充分保障电梯安全。

　　对每一项法规建议稿开展评估论证

　　实践证明，尝试委托法规给第三方起草，不仅拓宽了法规起草途径，形成了良性竞争机制，突破了以往由立法机关和政府机关起草法规的既定模式，也有利于促进公民的有序参与。

　　为实现委托起草成果的转化，省人大常委会对每一项法规建议稿开展评估论证，将可行的制度吸收到法规草案中去，增强第三方参与立法的成就感和积极性。

　　比如，去年省人大常委会召开评估会，对中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学三所高校地方立法基地起草的《广东省信访条例》（专家建议稿）进行评估，由省人大各专门委员会、法院、检察院、公安、信访部门的负责同志，人大代表、立法咨询专家、基层信访工作人员、信访群众代表等各方面人员，对立法涉及的重点、难点问题进行论证评估。

　　在此基础上，省人大常委会组织起草工作组，对三份专家建议稿进行了逐条研究，按照是否符合十八届三中全会决定中关于信访工作的改革精神、是否有利于保护信访人的合法权益、是否有利于解决实际问题的标准，反复权衡比较，并综合吸收评估过程中各有关方面提出的建议和意见，形成了各方面认为比较成熟、针对性较强的法规草案。

　　为充分吸收法规专家建议稿的成果，省人大常委会还于今年9月组织召开了环境保护条例、社会组织条例、救灾条例、工商登记条例（专家建议稿）评估会，分别邀请立法咨询专家、省人大有关委员会负责人、省政府有关部门负责人、实务工作者、人大代表等各相关方面人士对专家建议稿进行评估。

　　评估会上，与会人员围绕建议稿的合法性、可行性和规范性进行了全面、客观的评价。如，关于社会组织条例（专家建议稿），评估会认为，三个立法基地所撰写的建议稿符合十八届三中全会关于激发社会组织活力的精神，条文清晰、逻辑严谨、结构较合理，能够直面问题，提出了有针对性地从制度层面破解问题的办法；关于环境保护条例（专家建议稿），评估会认为，建议稿有环保规划、建立重大环保事项监理制度和巡查制度等十个方面的亮点，是一部既符合上位法的要求，又符合广东实际的草案；关于救灾条例（专家建议稿），评估会认为，建议稿在救灾工作的管理体制、救灾准备、救灾应急响应机制、灾后救助制度、救助款物监管等方面进行了积极的探索和创新，有较强的针对性和较高的专业水平。

　　选择委托对象将适时引入竞争机制

　　肖志恒说，省人大常委会将继续探索多元化的法规起草机制，重视发挥人大专门委员会、常委会工作机构、有关社会团体、研究机构，尤其是专家学者在法规起草中的作用，探索部门起草与专家起草相结合的法规起草模式，把立法工作者熟悉立法业务的优势、政府部门了解实际情况的优势和专家具有专业优势紧密结合起来，形成人大组织、部门配合、专家参与立法的法规起草机制，并充分发挥专家学者在法规起草中的作用。

　　省人大常委会法工委主任王波表示，下一步，该委将对第三方起草法规建议稿的评估工作制度化，促进委托成果质量的提高。同时，在选择委托对象上，适时引入竞争机制，充分调动第三方组织或者专家学者的主动性和积极性，从而使人大可以从中选取最符合经济社会发展要求的法规草案。

　　根据省人大常委会的要求，委托起草情况将向社会公开，包括公开委托的法规、委托的对象、委托的成果。并且，受托方参与法规起草过程也要向社会公开，充分接受社会公众的评价和监督。

　　省人大常委会还要求，委托第三方起草法规草案全过程中始终发挥人大及其常委会的主导作用。考虑到一些专家学者对实践的把握不如政府部门深入、准确，容易出现理论与实践相脱节等情况，人大及其常委会要充分发挥主导和指导作用，适时、适度介入，提供信息，积极协调，为提高法规草案的质量打下良好基础。

　　中大法学院教授、省地方立法研究评估与咨询服务基地常任研究员刘恒：

　　第三方起草的法规草案

　　仍需广泛征求意见

　　对话

　　去年8月21日，省人大常委会正式委托广东三所高校——中山大学、暨南大学和广东外语外贸大学共同起草《广东省信访条例（草案）》。中山大学法学院教授、广东省地方立法研究评估与咨询服务基地常任研究员刘恒是中山大学课题组的主持人。他说，由高校等第三方起草的法规草案属于“理想版”，需要与部门的意见建议结合起来，广泛征求社会各方面的意见。

　　南方日报：十八届四中全会《决定》提出“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。”请谈谈这一论述的意义和作用。

　　刘恒：专家学者立法，可以站在一个相对专业、公正的立场上考虑问题。部门立法的优点是比较熟悉情况，但是一定程度上难以超越部门的利益。在超脱利益方面，专家学者起草较部门起草可能会好一些。但专家学者立法在实际运作上存在不足，其对执法环境的熟悉程度难以与实际部门相比。因此，在草案提交后需广泛征求各方面意见，将高校立法和部门立法结合起来，才能达到更好的效果。

　　南方日报：你去年参与了《广东省信访条例（草案）》建议稿的起草工作。作为第三方机构专家，你有什么体会和认识？

　　刘恒：《广东省信访条例》的制定和实施是广东省推进法治建设、推进信访法制化的一个重要举措，也是落实十八届三中全会决定的一个重要措施。2005年出台的《信访条例》是国务院颁布的行政法规，规范的是涉及行政机关的信访工作；而我们参与起草的《广东省信访条例（草案）》，是一个综合的、规范广东省范围内所有信访行为的条例，将规范包括国家机关、事业单位等机构的信访秩序。这在新时期在全国范围内具有一定的创新性。

　　信访条例的起草是难度很高的一项立法工作。在目前的国家立法中，一般要求起草单位提交两个立法文本：一个是部门稿（现实版），一个是专家建议稿（理想版）。我们的文本被认为是比较理想的，这正好说明我们的文本属于专家建议稿，也符合委托单位的初衷。

　　摘登

　　深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。

　　——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

　　三所高校受托起草广东信访条例

　　■南粤实践■■■■■■■

　　今年7月1日，《广东省信访条例》正式施行。据介绍，这是全国首个贯彻落实党的十八届三中全会精神、落实“诉访分离”制度，把信访工作纳入法制化轨道，并委托第三方进行起草的地方性法规。

　　去年8月，省人大常委会将社会关注度高、涉及人民群众合法权益的《广东省信访条例》委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地分别起草。

　　自从接受委托以来，中山大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地课题组，在主持人刘恒的带领下，法学院宪法与行政法专业刘诚、毛玮、孙莹三位老师参与了条例草案的起草工作。

　　刘恒介绍，起草初期，课题组成员各自搜集、阅读有关信访的相关资料，共同完成调研方案和调研大纲以后，在省信访局和省人大法工委的协助下，开展省内和省外调研，同时课题组成员根据分工开展草案初稿起草工作。之后，成员们各自独立思考，提出自己对每个问题的想法，再汇在一起逐条逐条、一稿一稿地讨论、修改。

　　在委托起草法规过程中，省人大常委会始终发挥主导作用，积极作为，推动法规起草和审议工作的顺利开展。

　　在信访条例委托起草过程中，省人大常委会注重抓好组织协调工作，高度重视对高校起草工作的政策指导，多次召开座谈会，向各基地介绍中央信访工作改革精神，研究条例的立法思路，明确立法的宗旨和任务，提出要“通过信访立法把信访工作纳入法制化的轨道，建立一个制度、完善两个渠道和平台、实施三个规范”，引导专家起草始终符合中央的精神和要求。

　　同时，为补足专家起草对实际了解不足的“短板”，省人大常委会多次组织高校专家参加调研和座谈，对一些重点问题组织各立法基地研讨，指导专家起草要“接地气”，立足实际确保准确体现中央精神；协调省信访局等部门指派专人协助配合三所高校立法基地的起草工作。三所高校立法基地分别起草，各自拿出一个法规草案建议稿。

　　二审后，9所高校立法基地又分别对条例草案修改二稿进行了表决前评估。据介绍，省人大常委会主任会议提请审议的《广东省信访条例（草案）》吸收和采纳了专家建议稿的大部分内容。

　　广东法学界热议法律法规草案委托第三方起草

　　听取各方声音防止部门利益法制化

　　■反响■■■■■■■

　　连日来，党的十八届四中全会《决定》关于“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案”的论述，在广东法学界引起强烈热议。

　　全国人大代表、广东省南粤法学研究中心主任朱列玉指出，委托第三方起草法律法规草案，可以防止部门利益和地方保护主义法制化。法律法规应最大限度地反映各方的诉求和利益，而不是为某个部门服务的。引入第三方机构参与立法，可以更好地听取各方的声音。

　　华南师范大学法学院教授伍劲松表示，近年来，广东做了很多工作来提高公众参与的积极性，引入专家学者、律师、社会团体参与到立法过程中，将法规在网上公布、吸取公众提出的意见建议。并且，有关部门还会对公众的建议意见作出回应、解答公众的疑问。

　　华南师范大学法学院教授张永忠认为，专家、高校教授作为非官方机构成员参与立法，能为立法带来多方视角，将现实存在的问题反映于立法中，突出起草法规草案的科学性、针对性。

　　十八届四中全会《决定》提出，拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

　　张永忠说，建议在立法过程中组织深入基层主动与群众交流，以访谈、调研、问卷等形式了解群众对立法的意见，发动群众参与到立法中来。

　　省人大代表、广州律师协会副会长邢益强表示，有关部门应进一步加强公众法治宣传教育，让公众慢慢养成参与立法的习惯。立法机关从多种渠道向群众传递立法信息，比如通过媒体宣传立法过程、征集公众意见，既让群众知道立法的方向也让政府听到群众的声音。