行政诉讼修法：打通“三难”让老百姓信法不信访

　　姚雯/漫画

　　11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定(下称《决定》)。在党的十八届四中全会提出依法治国的大背景下，《决定》格外引人瞩目。一些常委会组成人员和专家表示，历经三次审议、两次面向社会公开征集意见，实施24年首次修改后的行政诉讼法扩大了行政诉讼受案范围，畅通了诉讼渠道，完善了管辖制度，强化了对行政机关的约束监督，对解决行政诉讼“立案难”“审理难”“执行难”、保护公民和其他组织合法权益、监督行政机关依法行政，以及引导老百姓“信法不信访”方面，都具有非常积极的意义。

　　保障诉权，引导百姓信法不信访

　　怎样让老百姓从“信访”变成“信法”，是此次行政诉讼法修改需要解决的一个核心问题。要让群众不去上访，走到行政诉讼这条路来，首先就要让“民告官”可诉，而行政诉讼“三难”之一便是“立案难”。为了解决这一难题，《决定》从加强诉权保护入手，明确规定“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。

　　行政诉讼法受案范围过窄导致受理难，一直饱受社会诟病。这次修法回应社会关切，以列举方式大幅扩展了受案范围，包括对行政机关确认土地、矿藏等自然资源所有权或使用权的决定不服的，征收、征用及其补偿决定不服的，认为行政机关侵犯其自主经营权或者农村土地承包经营权的，认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，都可告，此外，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政合同也纳入进来。修正案还扩大了原告资格，延长起诉期限，从具体制度上强化对法院的约束。

　　在11月1日全国人大常委会举行的新闻发布会上，全国人大常委会法工委副主任信春鹰在接受本报记者提问时表示，这次行政诉讼法修改是针对具体问题，解决具体问题。受案范围是“立案难”的原因之一，公民想要找司法救济，可能到法院立不上案，所以修法时首先考虑到扩大受案范围，畅通诉讼渠道，保证真正符合法律受理的行政争议和纠纷不受阻碍地立案。“这次下了很大功夫解决立案难，包括规章授权的社会组织的行政行为，只要侵犯了公民法人权利，也可诉。法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。

　　她介绍，法院登记立案这条规定特别重要，是相关人员按照党的十八届四中全会决定精神连夜修改的，她相信这一规定将在解决“立案难”问题上向前大大推进一步。

　　保证公正审理，让老百姓告得了也赢得了

　　胜诉率低，是行政诉讼中最让老百姓困惑的事情。北京市高级法院近日向社会发布了2013年北京法院行政案件司法审查报告，报告显示，“民告官”案中，原告胜诉率仅为12.1%。中国政法大学副校长马怀德此前在接受媒体采访时也披露，长期以来，我国行政诉讼案件原告胜诉率不到10%，审判效果和质量不容乐观，“究其原因，就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预”。

　　为了解决“审理难”，保证法院依法独立公正审理，这次修法完善了管辖制度，规定:“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”一些专家认为，这是解决司法公正，防止地方对司法干预的有效办法，也与行政审判体制改革精神相符。

　　几天前，上海市高院副院长邹碧华透露，上海将针对行政类案件专设一个“行政法院”，集中审理行政诉讼案件。“以前，各个区的法院在审理行政案件的时候，有时要看区领导脸色行事。我大致估算了一下，行政案件中大约有三分之一的案子政府可能会败诉，但碍于面子，地方法院一般会让政府机关和当事人尽可能协商调解。”邹碧华介绍，设立“行政法院”就是为了缓解行政诉讼受制于地方政府的现象。

　　在11月1日的新闻发布会上，最高人民法院副院长江必新对“将设立行政法院”的消息予以澄清，他表示，从法院系统来说，目前没有成立专门的行政法院的打算，但是根据党的十八届三中全会和四中全会的决定，以及这次行政诉讼法的规定，最高人民法院会指定一些法院来审理跨区域的行政案件。同时，最高人民法院还可以设立巡回法庭，来审理跨区域行政案件或者其他案件。“相信这些规定的出台，对于保护行政相对人合法权益，保证司法机关依法独立公正行使审判权，更加有效地监督行政机关依法行使职权，都会有重要意义。”

　　强化行政首长责任，不让判决书成空文

　　今年年初，家住山东德州的李先生因质疑自己居民楼旁的房地产开发项目侵害了自身权益，便向有关部门提出相关信息公开申请，多次申请均未获得满意答复后，李先生将当地规划局和国土资源局告上法庭。官司打赢了，可时至今日两被告均未按判决重新答复。

　　“民告官”赢了，却停留在纸上，也是行政诉讼中原告常常遇到的事情。为了解决“执行难”，修改后的行政诉讼法不仅规定“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”，还增加了对被诉行政机关负责人的责任，“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。信春鹰认为这是“空前的严格，空前的严厉”。

　　据悉，针对“执行难”，法院在实践中也会采取“四反”措施:反消极执行，即反对执行工作人员在具备执行条件情况下不执行或者消极执行;反规避，对有执行能力和执行条件，但规避执行和不愿执行的被执行人，采取曝光、限制高消费等措施;反消极协助执行，对出于地方保护或者部门保护不愿意予以协助执行的，依法采取相应措施予以制裁;反干扰执行，对于出于地方利益或者部门利益而干预法院执行案件的，采取向纪检监察部门报告追究其责任的办法，情节严重的，向有关部门进行通报。

　　拓宽“民告官”法律渠道，进一步健全和完善依法维权和化解行政纠纷机制，是否能有效解决当前社会普遍关注的“信访不信法”问题?信春鹰强调，行政诉讼法的实施是一个系统工程，仅有司法机关依法受理和行政机关“经得起告、配合告、减少告”还不够，还有一个更重要的主角，就是法人、公民和社会组织，法律在保障原告权利的同时还有一定的要求，那就是公民要依法维权。

　　江必新也表示，这次行政诉讼法的修改，对于解决公民“告状难”方面采取了诸多有效措施，相信会使“信访不信法”问题有所缓解。同时他也提醒，“信访不信法”是一个非常复杂的问题，公民有时候不选择行政诉讼而选择上访，里面有诸多复杂的原因。要理性看待这个问题，司法救济只能救济那些在法律上真正具有合法权益可供保护的那样一部分人。

　　法律的生命力在于执行。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安在接受本报记者采访时表示，这次行诉法大修，对于依法治国，制约公权力违法行使，保护公民、法人和其他组织合法权益以及有效解决社会纠纷，维护社会稳定均有重要意义，但是这种意义是以修改后的新行诉法能够得到有效实施为前提的。他认为，在新行政诉讼法颁布后，一定要借党的十八届四中全会的东风，大力推进实施。