立法法实施14年回眸：引领法治中国的制度力量

　　2000年3月15日，九届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国立法法》。摄影/白连锁

　　14 年前的2000 年3 月15 日，在这天举行的九届全国人大三次会议闭幕会上，立法法被表决通过，并于当年7 月1日起实施。这部明确了立法权限、完善了立法程序、细化了法律解释、确定了适用原则、完善了立法监督机制等内容的宪法性质的法律，把国家的立法工作置于更加规范的法律框架之内。

　　这意味着在经过20 多年“加速式”立法后，国家的立法航船开始从追求数量向更加注重质量转变，也开始了新时期立法工作追求立法质量，提高立法水平，走精细化立法之路的新纪元。

　　契合时代的脉搏

　　进入上世纪70 年代末，经过十年浩劫的中国，更加懂得法制的重要。也正是从那时起，我国的立法工作进入了弥足珍贵的黄金发展期。选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑诉法、“八二宪法”等一部部法律相继出台。从1979 年到1994 年的十五年间，全国人大及其常委会共制定了250 多个法律和有关法律问题的决定，国务院颁布了700 多件行政法规，30个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或者批准了3000 多个地方性法规，另外还有大量的行政规章。

　　随着法律数量的快速增加，影响法制统一的问题出现了。在当时，越权立法、部门立法等问题被外界广为诟病，坊间时常有“神仙打架、小鬼遭殃”的戏谑之语。同时，一些深层次的问题也引起了全国人大常委会的高度关注。时任全国人大常委会法工委副主任的乔晓阳在1994 年召开的立法法起草研讨会上将此归结为三个方面：一是各种法的规范的调整权限，即哪些事项应由法律来规定, 哪些事项应由行政法规和地方性法规来规定, 哪些事项可以由行政规章来规定等等，从实质问题上加以概括, 就是国家权力机关同行政机关之间、中央和地方之间的立法权限应当如何划分；二是各种法的规范的制定程序，比如立法应如何体现民主集中制原则、全国人大及其常委会立法应当如何实行修正案制度、行政法规及行政规章在制定中是否需要征求管理相对人的意见、上级人大常委会批准自治条例和单行条例应遵循什么样的程序；三是立法监督，比如全国人大常委会进行立法监督的手段是撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规，但“抵触”与否应当如何界定、“撤销”的程序是什么，等等。他指出，在当时，这些问题在一定程度上困扰着我国的立法工作，制约和影响了我国立法工作的进展，需要通过制定立法法予以回答和解决。

　　而此时，我国的改革开放也进入了一个全新的发展阶段，各项改革任务急需法律的引领、推动和保障。1992 年年初，小平同志的南巡讲话为改革开放再次注入强大动力。同年10 月召开的中共十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。一年之后的八届全国人大一次会议通过的宪法修正案以国家根本法的形式规定，国家实行社会主义市场经济，国家加强经济立法，完善宏观调控。随之，包括国企改革在内的一系列重大改革拉开了序幕，改革的深度、广度、难度空前。“越是在这种情况下，越是需要发挥法律的作用，为改革保驾护航。”多位受访人士指出，在当时的时代背景下，制定立法法的时机已经成熟。八届全国人大常委会也顺应时代要求，在履新伊始便制定了《八届全国人大常委会立法规划》，将起草立法法列入了规划，计划在1995 年底提请全国人大常委会审议。

　　七年的积淀

　　列入立法规划后，立法法的起草工作便紧锣密鼓地展开了。而早在1993 年下半年，全国人大常委会法工委便受委员长会议的委托，着手进行立法法的起草工作。一年后的5 月中旬，全国人大常委会法工委在广东惠州召开了第一次立法法起草工作研讨会。来自国务院有关部门研究经济体制改革和行政管理体制的负责人、一些省（自治区、直辖市）人大和政府法制部门的负责人以及部分专家学者, 就各种立法主体的立法权限、立法监督等问题进行了热烈的讨论。而有关中央和地方立法权限的划分、法律和行政法规的调整权限等问题是与会者讨论最为激烈的部分。以中央专有立法权为例, 有的与会者认为,中央专有立法权只能由全国人大及其常委会行使, 即使拥有行政法规制定权的国务院也不能行使。但也有专家认为, 中央专有立法权主要应由全国人大及其常委会行使, 其中也有一些可由国务院行使。

　　在随后的几年中，类似这样的研讨会多次召开，如何科学划分立法权限始终都是讨论的焦点。“立法法启动这七年当中，相当多的精力花在怎么划立法权限。”回顾整个起草过程，曾任全国常委会法工委副主任的张春生告诉记者，要划分立法权限无非要回答两个问题，就是全国人大和国务院的权限如何划分，再一个就是中央和地方的权限怎么界定。在张春生看来，“八二宪法”确立了统一的、分层级的、多种类的立法体制，其中特别是有地方立法，而我国是单一制国家，却有一个两级立法权。

　　在多次专门研究单一制国家和联邦制国家如何划分立法权限后，立法工作者终于给出了解决方案。“ 立法法确定了中央专属立法权的范围，单拉出来十项专属立法权，由全国人大及其常委会行使，如果全国人大和常委会不授权的话，国务院和地方谁也不许涉足这一块，这是个大原则。”张春生说，专属立法权的确立激活了立法法起草全局。随后，立法体制、立法程序得到了进一步完善，立法监督制度也写进了立法法中。“ 这是一个理论联系实际、借鉴国际立法经验、从中国国情出发、解决中国立法过程中一系列问题的起草研究过程。”曾参与立法法起草工作的社科院法学研究所所长李林告诉记者，草案反映了当时我国立法状况和立法法要解决问题的现实，是符合国情的，基本上达到了立法目的。

　　在经过九届全国人大常委会第十二、十三次会议审议并根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行修改完善后，立法法提请2000 年3 月5日召开的九届全国人大三次会议进行审议并顺利通过。

　　引领保障中国特色社会主义法律体系如期形成

　　在多位受访者眼中，立法法及时总结了自1979 年以来我国立法工作中积累的好经验、好做法并将其上升至法律层面，极大地推动了立法工作迈向新阶段。“立法法规定了党领导立法的基本原则，体现在了法律条款中，把党的正确政策主张与通过民主立法过程形成的人民意志统一起来，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”李林认为，正是因为有了这样的规定，立法法极大地引领推动和保障了我们的立法进程。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安也认为，现行立法法对改进我国立法机制，促进我国社会主义法制建设起了重大作用，功不可没。例如，在立法程序方面，立法法确立了三审制，规定法律草案经过三次审议后才能制定出台，同时，规定立法听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。现行立法法还确定了法律的位阶：宪法高于法律、法律高于行政法规、行政法规高于地方性法规的原则等。姜明安告诉记者，这些规定对于防止乱立法、滥立法，保证立法的民主性和科学性，确保法律的质量，确保法制的统一，都发挥了重要作用，这次修正案草案无疑应坚持和进一步完善、发展这些规定。

　　立法法颁布实施14 年来，立法工作也遇到了一些新情况新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求。“根据党的十八大和十八届三中全会关于完善中国特色社会主义法律体系，特别是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求, 有必要在深入总结实践经验的基础上, 对立法法进行修改完善。”全国人大常委会法工委主任李适时在向十二届全国人大常委会作立法法修正案草案的说明时这样说道。就此，多位受访人士指出，这拉开了我国在新形势下更加注重立法质量，更好发挥立法引领和推动改革作用的大幕。（文／本刊记者 梁国栋）