村委会组织法制定过程一波三折（上）

　　1990年1月12日、16日，七届全国人大常委会副委员长兼秘书长彭冲召集会议听取各调研组的汇报。会前各组的调研报告报送了彭冲同志。汇报会一开始，彭冲同志说，湖北、湖南组调研报告中写的“人搞生了，狗搞熟了”这句话，开始我没明白是什么意思，把报告读了两遍才搞明白。

　　那么，这里说的“人搞生了，狗搞熟了”究竟是怎么一回事呢?

　　这还要从制定村委会组织法说起。这个法是我到全国人大机关工作后遇到的争论最大的立法之一。主要意见分歧在于，村委会的性质是基层群众自治组织还是乡镇政府的“腿”、乡镇政府与村委会的关系是“领导关系”还是“指导关系”。这个法的制定过程一波三折。先是1987年1月六届全国人大常委会第十九次会议初次审议村民委员会组织条例(草案)，3月常委会第二十次会议再次审议。因有意见分歧，特别是考虑到村民委员会涉及8亿农民的切身利益，决定将这个草案提请1987年3月25日开始举行的六届全国人大第五次会议审议。

　　审议中争论非常激烈，意见难以取得一致，鉴于此大会作了一个决定，原则通过村委会组织法草案(名称由“条例”改为“法”)，授权常委会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议以113票赞成、1票反对、5票弃权、1人未按表决器的表决结果，通过了村民委员会组织法(试行)。自1988年6月1日起试行。它规定，村委会是基层群众性自治组织。乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。还规定，村委会教育和推动村民履行依法应尽的义务。

　　这个法刚刚试行1年多，而且全国许多地方还没有严格执行这个法的规定，1989年下半年，围绕村委会组织法规定的村委会性质、村委会与乡镇政府的关系问题，又掀起了一场争论。有些同志特别是县乡干部提出，村委会组织法的规定不符合当前农村的实际情况，对工作不利，建议把村委会改为乡镇政府的派出机构，把“指导关系”改为“领导关系”，把“协助”改为“执行”。1989年12月，根据中央的指示，全国人大机关会同中组部、民政部、人事部联合组成了四个组，分赴吉林、江苏、山东、湖北、湖南、四川等地就村委会组织法的问题进行调研。当时我在全国人大常委会办公厅工作，参加了在湖北、湖南的调研。全国人大内务司法委员会有关负责人在广西视察期间，也对村委会组织法的有关问题作了调研。

　　调研中了解到，当时吉林省70%、湖北省38%、湖南省54%的村建立了村委会;四川省村委会是1983年末1984年初建立的，自我管理、自我教育、自我服务作用发挥好的、一般的、差的大体上为30%、50%、20%。江苏省、山东省在以前普遍建立了村委会的基础上，正处在贯彻村委会组织法的试点阶段。从各地情况看，建立村委会最受群众欢迎的有三点，一是民主选举村委会成员，自己的家自己当，自己的干部自己选。二是新的村委会不同程度地为本村办了一些实事、好事，如修道路、修水利、办企业、办学校、建立合作医疗等。三是建立健全了工作制度，加强了对村干部的民主监督。

　　调研中也了解到，实施村委会组织法，乡镇干部最担心的是村委会作为自治组织不听指挥、不好办事，乡镇政府布置的任务不好完成。这是一些干部对村委会组织法有意见的最主要原因。当时，各地乡镇政府给各村都下达了很重的指令性任务，包括计划生育、合同定购粮、提留款、殡葬改革(农民称为“要命、要粮、要钱、挖坟”)等，而这些任务与农民的切身利益有较大矛盾。村干部为完成乡镇政府下达的这些任务，有的采取强制手段，明知这样干违法，但不这样干完不成任务，很无奈。

　　(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)

(来源:检察日报)